隨著歐盟碳關(guān)稅政策正式落槌，水泥、鋼鐵和電力等高排放領(lǐng)域出口站上風(fēng)口浪尖。盡管歐盟內(nèi)部言稱碳邊界調(diào)整機(jī)制與世貿(mào)組織規(guī)則、國際氣候協(xié)定兼容，但其一經(jīng)推出仍爭議不斷。本文將詳細(xì)解讀碳關(guān)稅政策本質(zhì)，深度剖析碳關(guān)稅政策給我國帶來的機(jī)遇及挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策建議。
2022年3月15日，歐盟經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)委員會通過了碳邊界調(diào)整機(jī)制提案，標(biāo)志著全球首個碳關(guān)稅政策正式出臺。
歐盟碳關(guān)稅政策出臺的背景是什么？對全球貿(mào)易和我國會有怎樣的影響？我們應(yīng)該如何應(yīng)對？本文將對碳關(guān)稅政策的本質(zhì)進(jìn)行剖析，并探討碳關(guān)稅政策對我國的影響，在此基礎(chǔ)上提出有關(guān)對策建議。
一、碳關(guān)稅背景及本質(zhì)
碳關(guān)稅發(fā)展歷程
碳邊界調(diào)整機(jī)制（CBAM）俗稱“碳關(guān)稅”，即運用關(guān)稅的方式來應(yīng)對氣候問題。碳關(guān)稅政策經(jīng)歷了漫長的發(fā)展和博弈。2007年，法國總統(tǒng)希拉克提出對未簽訂《京都協(xié)議書》的國家征收碳關(guān)稅，這也是碳關(guān)稅政策的首次提出。2008年，歐盟曾頒布航空碳關(guān)稅政策，但迫于國際壓力，最終不了了之。
美國也曾在2009年提出針對碳排放密集型產(chǎn)品的關(guān)稅政策，但由于特朗普政府反對而處于擱置狀態(tài)。拜登政府對碳關(guān)稅態(tài)度較為積極。日本、英國等發(fā)達(dá)國家政府也表明了對碳關(guān)稅政策的支持。
2021年7月，歐盟為落實自身減排目標(biāo)，提出了16個氣候措施提案，碳關(guān)稅是其中之一。2022年3月15日歐盟正式通過的碳關(guān)稅政策，涵蓋水泥、鋁、化肥、電力生產(chǎn)、鋼鐵五類產(chǎn)品，將于2023-2025年試運行，2026年正式實行。這意味著碳關(guān)稅將成為全球首個運用關(guān)稅解決氣候問題的政策。
碳關(guān)稅本質(zhì)
歐盟頒布碳關(guān)稅提案時，聲稱是為了避免自身的氣候政策受到碳泄露的影響，簡而言之，就是為了避免歐盟的減排政策導(dǎo)致發(fā)展中國家排放量增多。
事實上，碳關(guān)稅政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有這么簡單。一方面，碳關(guān)稅作為歐盟推進(jìn)減排的重要措施，將顯著提升歐盟在全球氣候談判中的話語權(quán)和產(chǎn)品國際競爭力；另一方面，歐盟通過碳關(guān)稅政策對出口國征稅，是借助氣候之名行新型貿(mào)易保護(hù)主義之實，將對全球貿(mào)易格局和氣候發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
二、碳關(guān)稅的國際影響
增強(qiáng)國際貿(mào)易保護(hù)主義，提升歐盟氣候問題話語權(quán)
歐盟通過碳關(guān)稅政策將自身的碳排放責(zé)任轉(zhuǎn)移，在一定程度上提升了在氣候問題上的話語權(quán)。同時，碳關(guān)稅政策將影響整個國際貿(mào)易體系，將提升歐盟進(jìn)口商品成本，削弱進(jìn)口商品價格競爭力，可能會引起新一輪國際貿(mào)易震蕩和摩擦。
加劇發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)鴻溝
碳關(guān)稅看似是針對氣候問題發(fā)布的政策。但事實上，在全球推進(jìn)綠色發(fā)展的進(jìn)程中，發(fā)達(dá)國家有更大的動力和財力進(jìn)行綠色研發(fā)和低碳轉(zhuǎn)型，而發(fā)展中國家由于所處發(fā)展階段的關(guān)系，對傳統(tǒng)能源依賴度較高，綠色低碳轉(zhuǎn)型壓力比發(fā)達(dá)國家大許多。碳關(guān)稅政策的出臺，可能進(jìn)一步加劇發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間的經(jīng)濟(jì)鴻溝，導(dǎo)致發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)被鎖死在低端環(huán)節(jié)。
增加高碳行業(yè)轉(zhuǎn)型壓力，加速全球綠色低碳發(fā)展步伐
碳關(guān)稅對高碳排放國家有很大影響。比如，政策提出將對水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁五類產(chǎn)品征收關(guān)稅，這將顯著增加中國、俄羅斯等重工業(yè)比重較高國家的商品出口成本，降低水泥、鋼鐵、鋁等產(chǎn)品在歐盟市場的國際競爭力。碳關(guān)稅也變相提高了歐盟國家的產(chǎn)業(yè)競爭力，之前轉(zhuǎn)移到中國的外商投資可能因“碳泄露”而重回歐洲。
當(dāng)然，碳關(guān)稅也會倒逼各國減少碳排放，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快形成綠色低碳發(fā)展格局。
三、碳關(guān)稅對我國的挑戰(zhàn)和機(jī)遇
對我國的不利影響
歐盟碳關(guān)稅政策的出臺，將從產(chǎn)業(yè)、能源、貿(mào)易等多方面對我國帶來不利影響。
1. 水泥、鋼鐵和鋁等高碳行業(yè)將受到直接影響
從歐盟發(fā)布的政策條文看，碳關(guān)稅包含的五個征稅行業(yè)，也是我國出口的重點行業(yè)領(lǐng)域。歐盟是我國第二大出口市場，2022年前兩個月又超過東盟成為中國第一大貿(mào)易伙伴，碳關(guān)稅政策的出臺對我國相關(guān)行業(yè)的沖擊不容低估。2020年我國對歐盟出口的鋼和鋁達(dá)到250億美元。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，碳關(guān)稅占鋼鐵和鋁價格的比重分別為11%和 30%。
一方面，我國相關(guān)行業(yè)產(chǎn)品出口價格將顯著增加，削弱出口競爭力，同時增加生產(chǎn)制造的成本，一些企業(yè)進(jìn)口的原材料價格也會上漲。另一方面，在發(fā)達(dá)國家紛紛表明支持碳關(guān)稅政策的背景下，歐盟為了追求自身利益和話語權(quán)，將在2026年前對碳關(guān)稅政策進(jìn)行評估，極有可能逐步擴(kuò)大征稅范圍。
面對發(fā)達(dá)國家對碳關(guān)稅政策的聯(lián)合行動，盡快推進(jìn)高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，對沖碳關(guān)稅帶來的成本壓力，成為我國迫在眉睫的任務(wù)。
2. 我國實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)壓力進(jìn)一步加大
與發(fā)達(dá)國家相比，我國實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的時間緊、任務(wù)重、壓力大。碳關(guān)稅正式實施后，我國將會面臨更加嚴(yán)苛的排放政策，這無疑加劇了實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的壓力。如何處理由碳關(guān)稅政策帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、就業(yè)、出口等一系列問題，成為我國及眾多企業(yè)不得不面對的課題。
3. 我國對外貿(mào)易環(huán)境將會更加復(fù)雜
我國已連續(xù)17年成為國際貿(mào)易摩擦最嚴(yán)重國家，面臨著技術(shù)壁壘、環(huán)境壁壘、知識產(chǎn)權(quán)壁壘等多種因素影響。碳關(guān)稅政策實施以后，我國作為最大的發(fā)展中國家，很有可能成為西方國家征收碳關(guān)稅的主要目標(biāo)，這會讓我國面臨更為復(fù)雜的國際貿(mào)易環(huán)境，中歐之間貿(mào)易關(guān)系會更加緊張，貿(mào)易摩擦?xí)觿 ?/p>
給我國帶來的發(fā)展機(jī)遇
碳關(guān)稅政策在給我國帶來巨大挑戰(zhàn)的同時，也將倒逼我國加快能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極開展綠色技術(shù)研發(fā)，完善碳市場交易機(jī)制，加快形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展的新格局。
1. 倒逼我國能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型
碳關(guān)稅政策會倒逼高碳排放企業(yè)節(jié)能減排，有利于我國加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，綠色低碳的新能源占比將加速上升，高耗能產(chǎn)業(yè)占比將進(jìn)一步縮減，以新能源、新材料為主體的新興產(chǎn)業(yè)會迎來更大的發(fā)展機(jī)會。同時，碳關(guān)稅也將倒逼我國企業(yè)加快低碳綠色關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，為我國推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和、構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展格局形成強(qiáng)大助力。
2. 倒逼我國加快完善碳交易機(jī)制，促進(jìn)碳交易市場發(fā)展
我國的碳交易市場目前只包含電力行業(yè)，鋼鐵、鋁、水泥等高碳產(chǎn)業(yè)尚沒有納入。目前的碳市場成交價在40-60元/噸浮動，與歐盟的70歐元左右/噸有很大的差距。碳關(guān)稅政策將會倒逼我國盡快擴(kuò)大碳交易市場范圍，加快提升碳市場規(guī)模，形成更加成熟、完善的碳交易體制，并逐步與全球碳市場接軌。
四、五大舉措積極應(yīng)對歐盟碳關(guān)稅政策
中國作為全球唯一擁有所有工業(yè)門類的國家，要從貿(mào)易、能源、產(chǎn)業(yè)、金融、國際合作等多方面積極應(yīng)對歐盟碳關(guān)稅政策影響，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路。
優(yōu)化高碳行業(yè)出口結(jié)構(gòu)，減少碳關(guān)稅影響
應(yīng)對碳關(guān)稅政策最直接的措施就是優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)，要從政策層面對高碳企業(yè)出口進(jìn)行引導(dǎo)和支持。一方面，積極推動高碳出口行業(yè)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品優(yōu)化，積極運用先進(jìn)工藝、節(jié)能材料降低碳排放，盡量減輕碳關(guān)稅政策實施后對企業(yè)的沖擊。另一方面，鼓勵企業(yè)積極推進(jìn)出口產(chǎn)品、貿(mào)易市場多元化，增加綠色低碳產(chǎn)品出口比重，努力開辟新的國際市場，適當(dāng)降低對歐盟市場出口依賴。
加快碳交易市場發(fā)展，健全碳排放政策
一是建立完善碳市場法律法規(guī)、制度體系和綠色金融規(guī)則，完善碳排放核算方法體系，為碳交易提供良好的制度保障和依據(jù)。二是加快推進(jìn)全國碳市場建設(shè)，逐步擴(kuò)大行業(yè)范圍和交易主體范圍，構(gòu)建全領(lǐng)域、多層次的產(chǎn)品體系，配備專業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和人才隊伍。三是合理構(gòu)建碳定價機(jī)制，持續(xù)豐富碳期貨、碳期權(quán)等碳市場衍生品交易，引入多樣化的交易方式，提升交易市場的活躍度，用好碳市場抵消和調(diào)節(jié)機(jī)制。四是建立良好的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建完善的碳市場信息公開制度，實現(xiàn)碳市場全生命周期的有效監(jiān)管，減少碳交易市場風(fēng)險。
探索碳排放稅收政策，倒逼企業(yè)低碳減排
碳稅收政策（簡稱“碳稅”）是緩解氣候變暖、增加政府收入、推動低碳發(fā)展的重要手段。由于國際稅收協(xié)定明確禁止雙重征稅，在我國探索實行碳稅政策，不僅可以抵消國際碳關(guān)稅政策壓力，也可以倒逼企業(yè)低碳減排，形成良好的低碳循環(huán)發(fā)展格局。探索實施碳稅政策，關(guān)鍵要構(gòu)建好“三個機(jī)制”：
一是設(shè)置科學(xué)的稅率機(jī)制。根據(jù)各地發(fā)展特征、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等特點，設(shè)置差異化的碳稅稅率。同時，要明確碳稅征收范圍的邊界，避免企業(yè)同時實施碳交易和碳稅政策。
二是設(shè)置動態(tài)的納稅機(jī)制。充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和特點，低起點、階梯式地推進(jìn)碳稅的開征，確保政策的施行適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征。
三是設(shè)置完善的聯(lián)動機(jī)制。由于碳交易市場存在波動性，要加強(qiáng)碳稅與碳排放政策的協(xié)同，實現(xiàn)兩種制度在調(diào)控力度上基本一致，構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成相對公平的碳減排政策環(huán)境。
五、構(gòu)建綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系，全力推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和
全球在氣候問題上已達(dá)成共識，綠色低碳發(fā)展已經(jīng)成為一個國家贏得世界經(jīng)濟(jì)話語權(quán)的籌碼，各國都競相在綠色低碳技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域賽跑。應(yīng)對碳關(guān)稅帶來的影響，要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，全力推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。
一是加快推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。提升現(xiàn)有能源使用效率，加快發(fā)展風(fēng)光水核等非化石能源，加強(qiáng)儲能、氫能等技術(shù)發(fā)展，逐步減少化石能源比例。
二是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。推動鋼鐵、水泥、化工等高碳排放產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)效率，推動產(chǎn)業(yè)綠色化、現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。
三是加強(qiáng)低碳綠色關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。積極發(fā)展CCUS技術(shù)、信息技術(shù)、可再生能源技術(shù)等低碳技術(shù)，加大創(chuàng)新研發(fā)力度，不斷攻破制約綠色發(fā)展的難題。
六、加強(qiáng)國際合作，積極構(gòu)建人類命運共同體
碳關(guān)稅和氣候問題是全球面臨的共同問題，開展廣泛深入的全球合作有助于我國更好地面對碳關(guān)稅帶來的挑戰(zhàn)。同時，全球在氣候問題規(guī)則、碳市場發(fā)展等方面都存在著很大的不確定性，積極與其他國家合作，也有助于提升中國在氣候領(lǐng)域的話語權(quán)，加快構(gòu)建人類命運共同體。
一是加強(qiáng)國際合作交流。與周邊國家、發(fā)展中國家構(gòu)建合作體系，積極就碳關(guān)稅問題與歐盟進(jìn)行談判。
二是學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗。學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家碳市場管理、交易等方面的先進(jìn)經(jīng)驗，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)的合作與共建。
三是引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)。學(xué)習(xí)歐盟、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體先進(jìn)的綠色低碳技術(shù)，助推我國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
四是積極參與全球碳市場規(guī)則制定。堅持巴黎協(xié)定確立的長遠(yuǎn)目標(biāo)，積極參與全球碳市場、氣候投融資標(biāo)準(zhǔn)等國際規(guī)則制定，在全球氣候變化問題上掌握話語權(quán)和主動權(quán)。
