伴隨著傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)供需矛盾的加劇以及化石燃料使用所引發(fā)環(huán)境問題的凸顯，清潔替代和電能替代已成為全球能源發(fā)展的戰(zhàn)略方向。2015 年 9 月 26 日，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)上發(fā)表講話，倡議探討構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)，推動(dòng)以清潔和綠色方式滿足全球電力需求，為世界能源綠色低碳發(fā)展提供了“中國(guó)方案”。全球能源互聯(lián)網(wǎng)是以特高壓電網(wǎng)為骨干網(wǎng)架、全球互聯(lián)的堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)，是清潔能源在全球范圍大規(guī)模開發(fā)、輸送、使用的基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)質(zhì)就是“智能電網(wǎng)+ 特高壓電網(wǎng) + 清潔能源”。
中亞國(guó)家地處歐亞大陸的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是中國(guó)與西亞、俄羅斯、歐洲進(jìn)行陸上經(jīng)濟(jì)合作的必經(jīng)之地和戰(zhàn)略通道，因而中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)不僅是全球能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的重要一環(huán)，而且也具有重要的地緣政治經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略考量。但受區(qū)域內(nèi)國(guó)家政局變動(dòng)、域外大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)、恐怖主義威脅等因素的影響，該地區(qū)能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)面臨的地緣政治和安全風(fēng)險(xiǎn)也尤為突出。本文擬從地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面分析中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，以此探尋中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的路徑與對(duì)策。
一、中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的地緣經(jīng)濟(jì)助力
地緣環(huán)境評(píng)估是規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的有效措施和前提條件。一個(gè)區(qū)域的地緣環(huán)境在空間上可以分為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面。宏觀的地緣環(huán)境是指全球范圍內(nèi)各行為體互動(dòng)形成的格局，特別是域外國(guó)家介入地區(qū)事務(wù)所產(chǎn)生的潛在影響 ;中觀的地緣環(huán)境是指國(guó)家所處的地域范圍內(nèi)地理?xiàng)l件和國(guó)家間關(guān)系等相關(guān)要素的集合 ;微觀的地緣環(huán)境則是各國(guó)國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及其演變的趨勢(shì)。
隨著全球化和地區(qū)一體化的深入發(fā)展，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)逐漸從政治軍事領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。國(guó)家與區(qū)域之間圍繞商品市場(chǎng)、資源供應(yīng)、資金技術(shù)流向等形成的競(jìng)爭(zhēng)、合作與結(jié)盟關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)地區(qū)的地緣經(jīng)濟(jì)環(huán)境。蘇聯(lián)解體后，中亞國(guó)家依托其獨(dú)特的地理位置、豐富的自然資源逐漸融入全球化進(jìn)程，成為一個(gè)多元開放的地緣經(jīng)濟(jì)空間。國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體(如國(guó)有企業(yè)、跨國(guó)公司、非政府組織等)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上相互博弈，多種合作機(jī)制、多種路徑的地區(qū)一體化進(jìn)程相互交織。總體來看，近年來中亞地區(qū)的地緣經(jīng)濟(jì)環(huán)境呈現(xiàn)以下特點(diǎn)和發(fā)展趨向 ：
(一)宏觀層面 ：中國(guó)正成為推動(dòng)中亞地緣經(jīng)濟(jì)環(huán)境積極演變的關(guān)鍵因素
中亞五國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍比較薄弱，受原蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分工體系的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一,嚴(yán)重依賴能源出口，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足。2008 年世界金融危機(jī)以來,世界經(jīng)濟(jì)處于深度調(diào)整期，歐、美、日等主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用明顯減弱。同時(shí)，受近年來能源價(jià)格走低和中亞國(guó)家主要經(jīng)貿(mào)伙伴——俄羅斯經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，中亞各國(guó)經(jīng)濟(jì)增速普遍放緩。而中國(guó)經(jīng)濟(jì)日益成為世界經(jīng)濟(jì)的“穩(wěn)定器”和“加速器”，同樣也正逐漸成為泛亞洲地區(qū)地緣經(jīng)濟(jì)的核心和新引擎。
在這一背景下，“一帶一路”倡議的提出成為推動(dòng)中亞地緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要外部因素。由于地緣上的相近，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會(huì)在中亞地區(qū)產(chǎn)生輻射效應(yīng)。2014 年中國(guó)與中亞國(guó)家貿(mào)易額達(dá)到 450 億美元，較建交初期增長(zhǎng) 100 余倍。2014 年 11 月，中國(guó)宣布將出資 400 億美元成立絲路基金，為“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作和金融合作等與互聯(lián)互通有關(guān)的項(xiàng)目提供投融資支持;并于 2015 年 12 月宣布出資 20 億美元，建立中國(guó) - 哈薩克斯坦產(chǎn)能合作專項(xiàng)基金。
在“一帶一路”倡議的助力下，中國(guó)與中亞國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)一步拓展。以哈薩克斯坦為例，根據(jù)哈薩克斯坦統(tǒng)計(jì)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017 年 1-3 月哈薩克斯坦與中國(guó)雙邊貨物進(jìn)出口額為 21.3 億美元，增長(zhǎng) 28.8%。其中，哈薩克斯坦對(duì)中國(guó)出口 12.3 億美元，增長(zhǎng) 33.0%，占其出口總額的 12.8%，增長(zhǎng) 0.4 個(gè)百分點(diǎn) ;哈薩克斯坦自中國(guó)進(jìn)口 9.0 億美元，增長(zhǎng) 23.5%，占其進(jìn)口總額的 26.1%，增長(zhǎng) 3.7 個(gè)百分點(diǎn)。哈方貿(mào)易順差 3.3 億美元，增加 68.4%。中國(guó)已成為哈薩克斯坦第二大出口市場(chǎng)和第一大進(jìn)口來源地。
“一帶一路”倡議是中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的重要基礎(chǔ)和支撐。能源合作是“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容。在“一帶一路”倡議加快實(shí)施的背景下，我國(guó)已與沿線國(guó)家簽訂多項(xiàng)重大電力投資項(xiàng)目，成為“一帶一路”建設(shè)的早期收獲項(xiàng)目。
一是電源項(xiàng)目方面，投資范圍涉及水電、火電、風(fēng)電、核電以及新能源等各領(lǐng)域，如哈薩克斯坦的“巴丹莎風(fēng)電項(xiàng)目”是目前中亞最大的新能源項(xiàng)目，投資于塔吉克斯坦的“杜尚別 2 號(hào)熱電廠”是塔吉克斯坦最大的熱電廠。
二是在輸變電工程項(xiàng)目方面，目前我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)已在巴基斯坦、菲律賓、巴西、葡萄牙、澳大利亞、意大利、新加坡、印尼、越南、柬埔寨等多個(gè)國(guó)家投資運(yùn)營(yíng)輸變電工程項(xiàng)目。
三是在跨國(guó)電網(wǎng)互聯(lián)互通項(xiàng)目方面，在“一帶一路”框架下，我國(guó)已經(jīng)與俄羅斯、蒙古、吉爾吉斯斯坦、越南、老撾、緬甸等國(guó)實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)互聯(lián)互通，正在研究中國(guó)與巴基斯坦、尼泊爾、哈薩克斯坦等國(guó)電網(wǎng)互聯(lián)以及東北亞電網(wǎng)互聯(lián)的可行性。
2017 年 5 月，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開幕式上指出，“要抓住新一輪能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源技術(shù)變革趨勢(shì)，建設(shè)全球能源互聯(lián)網(wǎng)”。由此可見，全球能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)與“一帶一路”倡議相互補(bǔ)充,全球能源互聯(lián)網(wǎng)是“一帶一路”建設(shè)的新引擎和新載體，“一帶一路”為能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)提供基礎(chǔ)和支持。
(二)中觀層面 ：外部力量主導(dǎo)中亞區(qū)域一體化進(jìn)程的趨勢(shì)保持不變
區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是 20 世紀(jì) 50 年代以來世界經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)。近年來受逆全球化等因素的影響，歐洲等區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程有所放緩且碎片化，但世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域一體化潮流將難以改變。順應(yīng)這一趨勢(shì)，中亞地區(qū)一體化進(jìn)程也在曲折中穩(wěn)步推進(jìn)，并呈現(xiàn)出自身的特點(diǎn)。
首先，通過發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)以帶動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直是中亞各國(guó)的共同愿望,地區(qū)國(guó)家為推進(jìn)本地區(qū)的一體化進(jìn)程做出了諸多努力和嘗試。早在 1994 年，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦三國(guó)成立“中亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”(CentralAsianEconomicUnion)，1998 年更名為“中亞經(jīng)濟(jì)合作組織”(CentralAsianEconomicCooperation)，吉爾吉斯斯坦于同年加入。2002 年，該組織再次更名為“中亞合作組織”(Central Asian Cooperation Organization)。2004 年，隨著俄羅斯的加入，該組織與俄羅斯主導(dǎo)的“歐亞經(jīng)濟(jì)共同體”合并。這意味著中亞國(guó)家建立一個(gè)主要涵蓋本地區(qū)合作機(jī)制的努力歸于失敗。目前，只針對(duì)中亞國(guó)家的地區(qū)化倡議僅有 2004年烏茲別克斯坦提出的“中亞關(guān)稅同盟”構(gòu)想和 2005年哈薩克斯坦提出的“中亞聯(lián)盟”構(gòu)想，但均未得到其他中亞國(guó)家的積極響應(yīng)。
二是中亞具有實(shí)質(zhì)性意義的區(qū)域一體化進(jìn)程多是在外部力量如俄羅斯、美國(guó)、歐盟的參與和推動(dòng)下展開的。當(dāng)前，俄羅斯、美國(guó)、歐盟爭(zhēng)相提出各自在中亞地區(qū)的一體化主張。歐亞聯(lián)盟是俄羅斯區(qū)域一體化的主要設(shè)想，其中由俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦組成的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟是其最主要的組成部分。
2015年1月，歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟正式啟動(dòng)，計(jì)劃在 2025 年前實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)、資本和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，終極目標(biāo)是建立類似于歐盟的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，形成一個(gè)擁有 1.7 億人口的統(tǒng)一市場(chǎng)。“新絲綢之路計(jì)劃”是美國(guó)對(duì)于中亞和南亞地區(qū)的地緣政治和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。2011 年 7 月，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在印度發(fā)表演講時(shí)第一次明確提出“新絲綢之路”計(jì)劃，以保持美國(guó)在阿富汗和歐亞大陸腹地的主導(dǎo)權(quán)。
它的中心目標(biāo)是以阿富汗為中心，把中亞和南亞連接起來，形成一個(gè)自由暢通的共同市場(chǎng)。但是，由于缺乏足夠的資金支持，該計(jì)劃至今尚未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。隨著美軍撤出阿富汗以及特朗普政府的上臺(tái)，美國(guó)已經(jīng)很少在公開場(chǎng)合談?wù)?ldquo;新絲綢之路”計(jì)劃,實(shí)際行動(dòng)更是趨于停滯。另外，歐盟也對(duì)中亞提出了“新伙伴關(guān)系戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略是指導(dǎo)歐盟國(guó)家參與中亞地區(qū)事務(wù)的指針，從 2007 年到 2013 年，歐盟專門撥款 7.5 億歐元預(yù)算用于中亞國(guó)家，構(gòu)建歐盟參與地區(qū)發(fā)展的框架。
總的來看，在內(nèi)部需求和外部推力的共同作用下，中亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程雖然進(jìn)展緩慢，但仍在持續(xù)推進(jìn)。從發(fā)展趨勢(shì)看，由于區(qū)域內(nèi)部缺乏有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化的主導(dǎo)力量，在未來一段時(shí)間，外部力量仍將成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要影響因素。中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)不僅順應(yīng)了當(dāng)前中亞地區(qū)一體化進(jìn)程和地緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，而且也是未來中亞地區(qū)一體化進(jìn)程中的重要組成部分。
(三)微觀層面 ：清潔能源開發(fā)和利用成為中亞國(guó)家的共識(shí)和目標(biāo)
資源緊張、環(huán)境污染、氣候變化是當(dāng)今世界各國(guó)面臨的三大挑戰(zhàn),清潔能源的開發(fā)利用成為必然的發(fā)展趨勢(shì)。為適應(yīng)世界能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和能源地緣中心的轉(zhuǎn)換，各國(guó)都在加快向低碳、清潔、可再生能源轉(zhuǎn)型的步伐，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳技術(shù)、清潔能源、新能源成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。在新能源開發(fā)和利用上，中亞國(guó)家不僅具有豐富的資源和發(fā)展?jié)摿Γ邆淞溯^好的政策支持，這為中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)提供了機(jī)遇。
一方面，中亞地區(qū)清潔能源儲(chǔ)量豐富，水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能等清潔能源都有較大的開發(fā)潛力，但開發(fā)利用程度普遍較低。哈薩克斯坦日照時(shí)間為 2200-3000 小時(shí) / 年，日照所產(chǎn)生的能量為每平米 1300-1800 千瓦 / 年，但截至 2011 年，電力生產(chǎn)中清潔能源所占份額僅為約 0.5%。烏茲別克斯坦擁有的清潔能源總量達(dá) 510 億噸油當(dāng)量，但按照目前科技水平可開發(fā)利用的只有 1.79 億噸油當(dāng)量。吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦的清潔能源以水能為主，但目前水力發(fā)電開發(fā)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于資源儲(chǔ)量。
另一方面，清潔能源開發(fā)和利用已經(jīng)逐漸成為各國(guó)的共識(shí)。哈薩克斯坦是中亞五國(guó)清潔能源開發(fā)和利用的引領(lǐng)者，2013 年 1 月哈政府批準(zhǔn)了《2013-2020 年替代能源和可再生能源行動(dòng)計(jì)劃》，根據(jù)該計(jì)劃 2020 年前將啟動(dòng) 13 個(gè)風(fēng)能、14 個(gè)小水電和 4 個(gè)太陽(yáng)能電站項(xiàng)目，新增發(fā)電能力 1040兆瓦。
烏茲別克斯坦也積極發(fā)展利用清潔能源，早在 2007 年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署就發(fā)布了與烏經(jīng)濟(jì)部合作共同完成的一份題為《烏茲別克斯坦可再生能源發(fā)展前景》的報(bào)告，詳盡分析了烏能源儲(chǔ)量、開發(fā)現(xiàn)狀以及包括太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物能等在內(nèi)的可再生資源發(fā)展前景。2010 年烏茲別克斯坦在聯(lián)合國(guó)執(zhí)行委員會(huì)注冊(cè)了 8 個(gè)清潔發(fā)展項(xiàng)目，總金額 7000 萬美元。
中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)伴隨著世界能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換同步進(jìn)行。中亞國(guó)家對(duì)于清潔能源開發(fā)和利用的積極態(tài)度，為地區(qū)國(guó)家電力互聯(lián)互通提供了良好的政策環(huán)境，是中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的有力保障。
二、中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的地緣政治阻力
地緣政治學(xué)強(qiáng)調(diào)地理位置和空間對(duì)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用以及國(guó)際政治中地理因素對(duì)國(guó)家間相互關(guān)系的影響，認(rèn)為國(guó)家的地理位置制約著其政治行為，資源分布不平衡和氣候、地貌條件的差異影響國(guó)家的潛力。
中亞地處連接歐洲和亞洲的十字路口，長(zhǎng)期以來被視為地緣政治的熔爐。陸權(quán)論的代表人物麥金德曾提出著名的三段論：誰統(tǒng)治東歐，誰就控制了大陸腹地(心臟地帶);誰統(tǒng)治大陸腹地(心臟地帶)，誰就控制了世界島 ;誰統(tǒng)治世界島，誰就控制了全世界。其中的心臟地帶就包含了從中亞到東歐的廣大區(qū)域。1991 年蘇聯(lián)解體后，在中亞國(guó)家獲得獨(dú)立的 26 年時(shí)間里，“各國(guó)或主動(dòng)或被動(dòng)地緩慢誕生屬于其自己的新地緣政治，并在各自不同的新地緣政治基礎(chǔ)上發(fā)展同世界各國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)文化軍事諸關(guān)系、協(xié)調(diào)五國(guó)內(nèi)部和而不同的新型傳統(tǒng)關(guān)系。”總體來看,當(dāng)前中亞地區(qū)的地緣政治格局呈現(xiàn)出以下特點(diǎn) ：
(一)宏觀層面 ：全球?qū)嵙Ω窬洲D(zhuǎn)換引發(fā)的外部環(huán)境的不確定性
中亞歷來是大國(guó)彰顯影響力的重要區(qū)域，因而大國(guó)在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略博弈成為全球和地區(qū)實(shí)力格局轉(zhuǎn)換的縮影。全球和地區(qū)的實(shí)力轉(zhuǎn)換正在改變這一地區(qū)的外部環(huán)境和動(dòng)向——不僅創(chuàng)造了嶄新的機(jī)遇，也帶來了全新的挑戰(zhàn)。在中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯三個(gè)域外大國(guó)中，美、俄兩國(guó)在中亞政治和安全領(lǐng)域都有廣泛而深刻的影響。中國(guó)在中亞地區(qū)的影響主要表現(xiàn)在地緣經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在地緣政治方面的影響力較弱。
一方面，作為地區(qū)傳統(tǒng)大國(guó)，俄羅斯加強(qiáng)在中亞地區(qū)影響力的愿望從未消減。多年以來，俄羅斯一直是中亞地區(qū)事務(wù)強(qiáng)有力的參與者。歷史上，中亞國(guó)家曾長(zhǎng)期作為俄羅斯的附屬地存在。2011 年 10 月，俄羅斯提出的建立歐亞聯(lián)盟的倡議就是例證。
歐亞聯(lián)盟的前身是由俄羅斯、哈薩克斯坦和白俄羅斯于 2010 年建立的關(guān)稅同盟，目前已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟,成員國(guó)包括俄羅斯、哈薩克斯坦、白俄羅斯、亞美尼亞、吉爾吉斯斯坦。為使中亞各國(guó)更快地融入歐亞聯(lián)盟，俄羅斯宣布將向這一聯(lián)盟撥出高達(dá) 12 億美元的資金,包括 5 億美元基金、5 億美元信貸和 2 億美元其他款項(xiàng)。
在安全合作方面，俄羅斯目前仍是中亞地區(qū)最重要的外部影響力量。俄羅斯不僅在該地區(qū)擁有完善的軍事資產(chǎn)，有應(yīng)對(duì)危機(jī)的手段，而且也有“確保地區(qū)安全的責(zé)任”。值得指出的是，俄羅斯對(duì)中亞地區(qū)安全事務(wù)的參與多是基于雙邊關(guān)系，而非多邊機(jī)制。特別是 2014 年美國(guó)從阿富汗撤兵以來，中亞國(guó)家擔(dān)心美國(guó)撤軍所造成的權(quán)力真空及其對(duì)中亞地區(qū)的影響，更加重視加強(qiáng)與俄羅斯在安全領(lǐng)域的合作。
另一方面，近年來美國(guó)在中亞地區(qū)表現(xiàn)出戰(zhàn)略收縮的跡象，但并不會(huì)放棄對(duì)中亞地區(qū)的影響。自上世紀(jì) 90 年代中亞五國(guó)獨(dú)立以來，美國(guó)的中亞政策以“9·11 事件”和“美軍撤出伊拉克”為界，可以分為三個(gè)階段。2001 年“9·11 事件”前，美國(guó)主要關(guān)注在中亞建立自由市場(chǎng)，減少中亞國(guó)家長(zhǎng)期以來對(duì)俄羅斯的依賴，同時(shí)促進(jìn)中亞國(guó)家的民主轉(zhuǎn)型。“9·11 事件”后，美國(guó)的中亞政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，中亞在美國(guó)外交戰(zhàn)略中的地位大幅提高，安全合作取代經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到高度重視。
隨著 2011 年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，美國(guó)的全球戰(zhàn)略逐漸趨向收縮，美國(guó)的中亞政策也進(jìn)入了新的階段。當(dāng)前，美國(guó)國(guó)內(nèi)多家智庫(kù)和機(jī)構(gòu)呼吁美國(guó)應(yīng)該在中亞采取更為審慎的政策，綜合考量投入該地區(qū)的戰(zhàn)略資源，正如有學(xué)者所指出的，“這并非要求美國(guó)漠視或停止介入中亞事務(wù),而是希望美國(guó)能采取謹(jǐn)慎的態(tài)度,同時(shí)將有望實(shí)現(xiàn)的合理結(jié)果作為重點(diǎn)。中亞各國(guó)都很樂于與美國(guó)維持友好的關(guān)系，即使只是出于制衡中國(guó)和俄羅斯在當(dāng)?shù)赜绊懥@一目的。這一地緣政治訴求可為美國(guó)在短期內(nèi)參與該地區(qū)事務(wù)并在未來數(shù)年內(nèi)獲取更多恰當(dāng)?shù)睦鎰?chuàng)造富有意義的機(jī)會(huì)。”
(二)中觀層面 ：地區(qū)國(guó)家間領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪有增無減雖然
中亞五國(guó)均為前蘇聯(lián)加盟共和國(guó)，但獨(dú)立后的五國(guó)也存在領(lǐng)土爭(zhēng)端、民族矛盾，在水資源保護(hù)等問題上也存在諸多分歧，在地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪方面斗爭(zhēng)激烈。
中亞地區(qū)曾出現(xiàn)過統(tǒng)一電網(wǎng)建設(shè)被迫讓位于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪的先例。蘇聯(lián)時(shí)期，中亞就曾建立了統(tǒng)一的電力系統(tǒng)，將五國(guó)的電網(wǎng)相互連接，由位于烏茲別克斯坦首都塔什干的統(tǒng)一調(diào)度中心對(duì)各國(guó)電力統(tǒng)一調(diào)配，以幫助解決各國(guó)國(guó)內(nèi)電力資源分布不均的問題。但烏茲別克斯坦以吉爾吉斯斯坦拖欠電力過境費(fèi)為由，于 2009 年 10 月和 12 月兩次突然警告和斷開與吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦相連的電網(wǎng)，不僅引發(fā)了電力系統(tǒng)故障，還導(dǎo)致了吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦等國(guó)冬季用電的緊張。
烏茲別克斯坦的這一舉動(dòng)背后，隱藏著更深刻的戰(zhàn)略考慮。當(dāng)時(shí),哈、吉、塔等國(guó)的新能源通道項(xiàng)目不斷刺激烏的神經(jīng)，各國(guó)新建的輸往中國(guó)、南亞地區(qū)的石油和天然氣管道似乎正在建立一個(gè)將烏茲別克斯坦排除在外的能源通道，引發(fā)烏國(guó)的不滿。從地緣政治看，烏茲別克斯坦退出“系統(tǒng)”之舉為其重新掌控中亞河流上游地區(qū)主導(dǎo)權(quán)增加了有力籌碼，但統(tǒng)一電力系統(tǒng)成為了國(guó)家之間戰(zhàn)略博弈的犧牲品。
中亞地區(qū)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭(zhēng)奪是中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目不可回避的影響因素。哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦同為中亞地區(qū)大國(guó)，又同為中亞合作組織的成員國(guó)，兩國(guó)的關(guān)系常常處于微妙的平衡中，雙方對(duì)域外經(jīng)濟(jì)力量、軍事力量介入地區(qū)事務(wù)極為敏感。出于在領(lǐng)土紛爭(zhēng)中占據(jù)有利位置和爭(zhēng)奪地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略需要，兩國(guó)各自倚重不同的外部勢(shì)力,不僅使地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪更為激烈，也使該地區(qū)的投資環(huán)境變得更為復(fù)雜。
(三)微觀層面 ：中亞五國(guó)國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)尚不穩(wěn)固
中亞五國(guó)內(nèi)部在歷史上就一直存在政權(quán)不穩(wěn)定以及領(lǐng)土沖突等問題，且在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域均表現(xiàn)出一定程度的脆弱性。當(dāng)前，中亞國(guó)家內(nèi)部的政治局勢(shì)呈現(xiàn)以下新動(dòng)向 ：
首先，各國(guó)政治體制調(diào)整處在不同的階段，國(guó)內(nèi)權(quán)力交接帶來的內(nèi)政、外交政策走向受到國(guó)際關(guān)注。截至 2016 年，中亞五國(guó)中的三個(gè)國(guó)家發(fā)生了政權(quán)更迭，但表現(xiàn)形式不一。吉爾吉斯斯坦兩次發(fā)生“非正常權(quán)力更迭”并實(shí)現(xiàn)了政治體制的變革，但政治局勢(shì)只是維持了“脆弱的穩(wěn)定”。土庫(kù)曼斯坦和烏茲別克斯坦都是因?yàn)?ldquo;老總統(tǒng)”突然病逝而被迫進(jìn)行了權(quán)力更迭，但沒有發(fā)生劇烈政治動(dòng)蕩，政權(quán)基本實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡。中亞國(guó)家權(quán)力階層造成很大沖擊，哈薩克斯坦國(guó)家議會(huì)于 2017 年 3 月正式通過了哈薩克斯坦憲法改革的修正案，將總統(tǒng)權(quán)力部分移交議會(huì)政府，進(jìn)行削弱大總統(tǒng) - 小議會(huì)制的改革調(diào)整。如今哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫已經(jīng) 77 歲高齡，接下來哈國(guó)的總統(tǒng)選舉成為備受地區(qū)關(guān)注的焦點(diǎn)。
其次，在安全形勢(shì)方面，由于在領(lǐng)土、邊界、水資源、能源、交通等方面存在分歧，中亞國(guó)家之間始終未能建立統(tǒng)一的安全合作體系。國(guó)際危機(jī)組織認(rèn)為，塔吉克斯坦的安全形勢(shì)受黨派爭(zhēng)斗、精英分化、毒品走私、激進(jìn)主義等問題影響而存在很大風(fēng)險(xiǎn)。土庫(kù)曼斯坦邊境安全令人擔(dān)憂，從塔吉克斯坦到土庫(kù)曼斯坦都是中亞國(guó)家與阿富汗邊界地區(qū)中最薄弱的環(huán)節(jié)。此外，恐怖襲擊仍是威脅地區(qū)安全的重要因素。2016 年 7 月，哈薩克斯坦發(fā)生連環(huán)恐怖襲擊事件，阿拉木圖和阿克托別兩市進(jìn)入反恐紅色警戒狀態(tài)。8 月，中國(guó)駐吉爾吉斯斯坦使館遭遇恐怖襲擊。
世界銀行《2017 年全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》(DoingBusiness2017)分析并統(tǒng)計(jì)了全球 190 個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境，其中哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦分別排名第 35 位、第 87 位和第 128 位。總體來看，地區(qū)營(yíng)商效率排名較為偏后，但排名呈上升趨勢(shì)。中亞各國(guó)國(guó)內(nèi)的政治環(huán)境是能源互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)落地生根的基礎(chǔ)環(huán)境，探析各國(guó)國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的走向和安全風(fēng)險(xiǎn)是能源互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目順利進(jìn)行的保障。當(dāng)前，中亞各國(guó)國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)的不穩(wěn)定性和安全形勢(shì)嚴(yán)峻性，增加了能源互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)的政治阻力。
三、中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的政策建議
由上分析可見，當(dāng)前中亞地區(qū)的地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治呈現(xiàn)出二元背離的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，地緣經(jīng)濟(jì)助力與地緣政治阻力是影響中亞地區(qū)投資環(huán)境的兩個(gè)最重要的影響因素。中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)無疑是順應(yīng)地緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的地區(qū)發(fā)展倡議，但也面臨著不利的地緣政治環(huán)境挑戰(zhàn),項(xiàng)目建設(shè)成效將取決于地緣政治矛盾能否轉(zhuǎn)變?yōu)榛ダ糙A的地緣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及能否消解當(dāng)前中亞地區(qū)地緣環(huán)境的二元對(duì)立格局。
(一)尋求域外力量包容，避免引發(fā)地緣結(jié)構(gòu)反制
中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的內(nèi)核是地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作，而非地緣政治競(jìng)爭(zhēng) ;是立足于開放、包容原則的基礎(chǔ)上與周邊國(guó)家的正常政治經(jīng)濟(jì)交往，而非重塑地區(qū)結(jié)構(gòu)和秩序。
然而，盡管中國(guó)主觀上并不尋求填補(bǔ)地區(qū)權(quán)力真空的目標(biāo)，但能源互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)客觀上將進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)與中亞各國(guó)的聯(lián)系與合作，進(jìn)而擴(kuò)大中國(guó)在該地區(qū)的影響，有可能引發(fā)地區(qū)國(guó)家和域外大國(guó)的猜疑。長(zhǎng)期以來，美俄作為中亞地區(qū)主要的地緣政治棋手，主導(dǎo)和塑造了當(dāng)前中亞地區(qū)的地緣政治態(tài)勢(shì)。中國(guó) -中亞能源互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)需要依托現(xiàn)有的地緣政治環(huán)境，而非打破當(dāng)前的平衡格局，因此尋求域外力量的包容是有助于減少項(xiàng)目建設(shè)阻力的理性選擇。
為此，首先要強(qiáng)化能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)隸屬功能性合作的共識(shí)，承認(rèn)美國(guó)、俄羅斯、歐盟等域外力量在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)上的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)各國(guó)之間在中亞地區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的對(duì)接，進(jìn)而建設(shè)連接中國(guó)和中亞地區(qū)乃至整個(gè)亞洲區(qū)域的能源互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。其次，維護(hù)地區(qū)安全、塑造和平發(fā)展的地區(qū)環(huán)境是中亞國(guó)家和域外大國(guó)共同的利益訴求，在恐怖主義頻發(fā)的中亞地區(qū)，中國(guó)與其他域外大國(guó)力量的協(xié)調(diào)和合作對(duì)地區(qū)發(fā)展具有重要意義。
(二)尋求與現(xiàn)有地區(qū)合作架構(gòu)的兼容
中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)不僅要關(guān)注域外大國(guó)在該地區(qū)的力量均衡，更要避免打破中亞五國(guó)在地區(qū)力量格局中的微妙平衡。對(duì)于中亞國(guó)家而言，保持自身在地區(qū)地緣政治格局中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位比獲得經(jīng)濟(jì)收益更具吸引力。因此，能源互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)需要尋求與現(xiàn)有地區(qū)合作架構(gòu)的兼容，避免投資項(xiàng)目成為域內(nèi)國(guó)家爭(zhēng)奪地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的犧牲品。
一是強(qiáng)化現(xiàn)有合作機(jī)制的作用，加強(qiáng)與地區(qū)內(nèi)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接。例如，哈薩克斯坦的“光明之路”新經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略所強(qiáng)調(diào)的電力設(shè)施互聯(lián)互通與中國(guó)的全球能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)倡議高度契合，深化兩國(guó)的戰(zhàn)略對(duì)接將為項(xiàng)目推進(jìn)提供新機(jī)遇。
二是建設(shè)和完善中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)框架下的多邊合作機(jī)制。在地區(qū)合作的舞臺(tái)上，與雙邊合作相比，多邊機(jī)制具有降低地緣政治敏感性的優(yōu)勢(shì)。多方參與、共商、共建、共享的合作方式有助于減少中亞國(guó)家基于相對(duì)收益比較帶來的疑慮。多邊政策協(xié)調(diào)與區(qū)域及國(guó)際合作，將雙邊協(xié)議推向多邊合作，形成多邊合作的新路徑。
(三)分步驟、分階段推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，審慎規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)
作為順應(yīng)地區(qū)發(fā)展趨勢(shì)的倡議，中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)得到了地區(qū)國(guó)家的積極回應(yīng)。在具體的項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府是建設(shè)的引領(lǐng)者，企業(yè)是推進(jìn)中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)的主體。特別是基于地區(qū)獨(dú)特的地緣政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，中國(guó)企業(yè)的投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，如投資收益無法抵償成本、派出勞工面臨人身安全威脅等。
在國(guó)家層面，政府推進(jìn)中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目需要分步驟、分階段進(jìn)行，合理引導(dǎo)企業(yè)投資，避免在風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)投入大量資源，以免地方政局動(dòng)蕩沖突導(dǎo)致的投資失敗。根據(jù)《全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略白皮書》的規(guī)劃，構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)總體可分為國(guó)內(nèi)互聯(lián)、洲內(nèi)互聯(lián)和洲際互聯(lián)三個(gè)階段,并且為每個(gè)階段都設(shè)計(jì)了具體的目標(biāo)和路線圖。因此，中國(guó) - 中亞能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)也應(yīng)在全球能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的總體框架下，分解具體的建設(shè)階段和建設(shè)目標(biāo)，合理規(guī)劃，有序進(jìn)行。
在企業(yè)層面，要保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，在充分進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研和評(píng)估的基礎(chǔ)上，詳細(xì)了解當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源環(huán)境條件，選擇較為穩(wěn)健的投資項(xiàng)目，在擬定合同前明確相關(guān)法律法規(guī)和流程，以減少不必要的損失。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，應(yīng)該時(shí)刻關(guān)注相關(guān)國(guó)家政策的變動(dòng)并及時(shí)做出反應(yīng)，必要時(shí)可以使用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)保障產(chǎn)品，減少后顧之憂。
四、結(jié)論
由中國(guó)積極倡導(dǎo)的通過構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)來解決傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)矛盾及相關(guān)環(huán)境問題已成為國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)，但能源互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)不僅在宏觀上要重視頂層規(guī)劃和路徑設(shè)計(jì)，更要在微觀上就具體項(xiàng)目投資和運(yùn)行的可行性及其面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)分析和評(píng)估。
由于地區(qū)間政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等因素的不同，能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)面臨的地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)環(huán)境也存在著很大的差異。鑒于中亞獨(dú)特的地緣位置和豐富的自然資源，該地區(qū)已成為中國(guó)推進(jìn)全球能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的重要一環(huán)，但中亞地緣政治與地緣經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以來呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)背離狀態(tài)使能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)面臨的環(huán)境更加復(fù)雜,投資風(fēng)險(xiǎn)因素也具有很大的不確定性,這需要基于該地區(qū)的獨(dú)特性通過消解地緣二元結(jié)構(gòu)、融合現(xiàn)行地區(qū)合作機(jī)制等方式探尋推進(jìn)能源互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)的路徑和措施。
