一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢

生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)升級有序開展。截至2019年底，累計裝機(jī)容量超過2200萬千瓦，生物質(zhì)發(fā)電量突破1000億千瓦時，提前一年超過“十三五”規(guī)劃設(shè)定目標(biāo)。經(jīng)過十多年的發(fā)展，生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)升級有序推進(jìn)。已建生物質(zhì)發(fā)電項目根據(jù)周邊熱需求，因地制宜進(jìn)行熱電聯(lián)產(chǎn)改造升級，新增項目全部為熱電聯(lián)產(chǎn)，顯著提升了系統(tǒng)效率。生物質(zhì)燃煤耦合發(fā)電已經(jīng)開展技術(shù)示范，根據(jù)生物質(zhì)資源分布，進(jìn)一步合理拓展生物質(zhì)燃煤耦合發(fā)電項目改造，成為當(dāng)前我國燃煤電廠實(shí)現(xiàn)低碳清潔能源改造的重要途徑。

生物質(zhì)資源向分布式、多元化開發(fā)利用方向發(fā)展。隨著我國生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)規(guī)模發(fā)展壯大，先前具有資源開發(fā)優(yōu)勢的地區(qū)，在項目布局上已經(jīng)趨于飽和。以農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電為例，生物質(zhì)燃料年消耗量已超過8000萬噸，存量項目間的燃料競爭日益激烈。未來新的生物質(zhì)能項目開發(fā)，將對生物質(zhì)資源類別細(xì)分和可獲得量評估提出更高要求。生物質(zhì)資源分散性和分布式開發(fā)利用的特性將進(jìn)一步被挖掘，生物質(zhì)原料將向炭、氣、油、肥多聯(lián)產(chǎn)高附加值多元化利用方向深入發(fā)展。

生物質(zhì)能開發(fā)向非電領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。自2006年《可再生能源法》實(shí)施以來，我國生物質(zhì)能利用主要集中在電力生產(chǎn)應(yīng)用方面。我國的可再生能源電力已經(jīng)形成一定規(guī)模，而在供熱、供氣、交通燃料等非電領(lǐng)域的開發(fā)卻剛剛起步。隨著《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017~2021年)》的實(shí)施，根據(jù)生物質(zhì)能在熱力、燃?xì)狻⒔煌ǖ榷囝I(lǐng)域應(yīng)用的特點(diǎn)，可以充分發(fā)揮生物質(zhì)能在非電領(lǐng)域的清潔能源替代作用。當(dāng)前，生物質(zhì)鍋爐替代燃煤鍋爐清潔供熱，生物天然氣替代天然氣在新農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)局域網(wǎng)供氣，生物燃料乙醇和生物柴油定比摻混交通燃料等已經(jīng)開始逐步推廣應(yīng)用，并呈現(xiàn)出良好的生態(tài)環(huán)境效益和巨大的開發(fā)潛力。

生物燃料乙醇推廣滯后。2018年8月的國務(wù)院常務(wù)會議提出，有序擴(kuò)大車用乙醇汽油推廣使用，除黑龍江、吉林、遼寧等11個試點(diǎn)省份外，進(jìn)一步在北京、天津、河北等15個省市推廣。按照《關(guān)于擴(kuò)大生物燃料乙醇生產(chǎn)和推廣使用車用乙醇汽油的實(shí)施方案》，2020年的燃料乙醇需求量將超過1000萬噸，然而，2019年的燃料乙醇供應(yīng)量僅約320萬噸，這意味著乙醇汽油推廣明顯滯后。

我國燃料乙醇的供給途徑主要有三個，一是生物基燃料乙醇，二是化工合成燃料乙醇，三是進(jìn)口燃料乙醇。生物基燃料乙醇生產(chǎn)主要原料是玉米，隨著我國玉米臨儲政策調(diào)整和種植結(jié)構(gòu)改善，玉米庫存壓力已經(jīng)得到有效緩解，可用于生產(chǎn)燃料乙醇的超期超標(biāo)糧食數(shù)量十分有限，而非糧生物質(zhì)原料生產(chǎn)燃料乙醇的技術(shù)經(jīng)濟(jì)性尚未滿足市場化推廣要求。因此生物基燃料乙醇新增產(chǎn)能未達(dá)預(yù)期。化工合成乙醇是燃料乙醇生產(chǎn)的新途徑，以煤化工合成乙醇技術(shù)路線為主，除此之外，在工業(yè)尾氣合成乙醇方面，國內(nèi)外均有相關(guān)企業(yè)在該技術(shù)領(lǐng)域擁有一定技術(shù)儲備，國內(nèi)目前已建成規(guī)模化示范項目，如能高效穩(wěn)定生產(chǎn)運(yùn)行，工業(yè)尾氣合成乙醇將是滿足我國乙醇市場需求的重要途徑。進(jìn)口燃料乙醇本可作為滿足國內(nèi)市場需求、平衡市場供給的有益補(bǔ)充，但較易受國際貿(mào)易形勢影響。從能源安全角度分析，我國的生物燃料乙醇推廣仍將立足于國內(nèi)優(yōu)先發(fā)展，進(jìn)口燃料乙醇僅作為適當(dāng)調(diào)節(jié)補(bǔ)充。

生物質(zhì)柴油應(yīng)用亟待推廣。2019年，國內(nèi)生物柴油在交通領(lǐng)域的推廣應(yīng)用仍進(jìn)展緩慢，未有明確支持鼓勵生物柴油添加至石化柴油的政策措施出臺。當(dāng)前亟待營造國內(nèi)生物柴油消費(fèi)環(huán)境，推動國內(nèi)生物柴油應(yīng)用。反觀國際市場，在應(yīng)對氣候變化和碳減排目標(biāo)的約束下，歐洲對生物柴油的需求量不斷增加，特別是來自食用廢油生產(chǎn)的生物柴油，其全生命周期的碳減排效益更為明顯。我國的生物柴油主要來自食用廢油和動植物廢棄油脂，屬于歐盟積極倡導(dǎo)的減排生物燃料，2019年生物柴油出口量翻倍增長，出口符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的生物柴油量約達(dá)50萬噸。

二、政策建議

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，積極推進(jìn)生物質(zhì)供熱示范項目。將規(guī)劃作為生物質(zhì)供熱項目開發(fā)建設(shè)的主要依據(jù)，統(tǒng)籌生物質(zhì)各類資源和各種利用方式，以省為單位編制生物質(zhì)能開發(fā)利用規(guī)劃。以縣為單位編制生物天然氣、生物質(zhì)供熱開發(fā)利用規(guī)劃，做好與環(huán)保、農(nóng)業(yè)等規(guī)劃的銜接。編制生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)區(qū)域?qū)ｍ椧?guī)劃。在規(guī)劃指導(dǎo)下，積極推進(jìn)生物質(zhì)供熱技術(shù)和利用模式示范項目建設(shè)。綜合布局各類清潔取暖方式及配套基礎(chǔ)設(shè)施。以地區(qū)整體供熱需求為導(dǎo)向，綜合考慮本地清潔能源資源和經(jīng)濟(jì)水平以及電網(wǎng)、氣網(wǎng)等條件，統(tǒng)籌布局生物質(zhì)供暖等清潔能源多元化能源供熱方式，加強(qiáng)相關(guān)配套熱網(wǎng)、電網(wǎng)和氣網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

將生物質(zhì)供熱作為優(yōu)先發(fā)展清潔供熱的重要內(nèi)容，納入當(dāng)?shù)鼐C合發(fā)展規(guī)劃。在北方農(nóng)村散煤替代、城鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)、舊城區(qū)改造、新農(nóng)村建設(shè)、異地搬遷、產(chǎn)業(yè)園(區(qū))建設(shè)的規(guī)劃中，優(yōu)先發(fā)展生物質(zhì)供熱等清潔供熱方式，統(tǒng)籌開展各類生物質(zhì)能供熱資源評估，積極做好清潔能源供熱開發(fā)及多能互補(bǔ)利用的可行性論證。將生物質(zhì)供熱納入地區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先開發(fā)生物質(zhì)供熱等清潔能源滿足新增供熱需求。城鎮(zhèn)地區(qū)逐步形成以優(yōu)先開發(fā)利用生物質(zhì)供熱等清潔能源供熱為主的新模式。

建立多部門協(xié)同合作機(jī)制，明確牽頭部門。積極推進(jìn)生物質(zhì)燃?xì)馇鍧嵐帷＜涌彀l(fā)展以畜禽糞便、秸稈等為原料發(fā)酵制取沼氣，以及提純獲得生物天然氣。生物天然氣產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于跨部門多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)管理，特別是對上游原料的梳理整合以及下游市場的消納。建立生物天然氣產(chǎn)業(yè)協(xié)同管理機(jī)制，明確牽頭主管單位和各有關(guān)部門職責(zé)，聯(lián)合財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、能源、住建、稅務(wù)、質(zhì)檢等多個部門，共同研究制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)等，形成政策合力推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

加強(qiáng)非糧原料生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)化技術(shù)研究與示范。由于以陳化糧為主的生物燃料乙醇生產(chǎn)難以作為長期可持續(xù)發(fā)展路徑，國內(nèi)生物燃料乙醇的巨大缺口需要非糧生物燃料填補(bǔ)。我國現(xiàn)有非糧生物燃料乙醇尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，生產(chǎn)技術(shù)水平仍有待全面突破。因此，加強(qiáng)非糧原料生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)化技術(shù)研究與示范，是實(shí)現(xiàn)我國生物燃料乙醇全國推廣的當(dāng)務(wù)之急。

三、保障措施建議

制定專項財政支持政策。支持生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)進(jìn)行熱電聯(lián)產(chǎn)改造，對改造企業(yè)給予一定投資支持，將供熱管網(wǎng)建設(shè)納入中央預(yù)算投資，保障生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)的發(fā)電量補(bǔ)貼資金及時到位。給予生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)以及成型燃料生產(chǎn)和供熱等企業(yè)國家稅收優(yōu)惠政策，將原料收集加工機(jī)械納入國家農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼范圍。對生物質(zhì)供熱項目建設(shè)用地，按照社會公益事業(yè)劃撥使用。通過取消公用事業(yè)附加費(fèi)、免稅等方式，降低清潔供暖成本。出臺差別化獎補(bǔ)政策，對積極滿足地方民生供暖需求、改造任務(wù)重、改造成效明顯、嚴(yán)格遵守環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等的地區(qū)項目，加大資金支持力度。

積極探索融資合作模式。將生物質(zhì)供熱等清潔供暖項目列為政策性低息貸款的重點(diǎn)支持項目，對于為實(shí)施生物質(zhì)供熱項目貸款的企業(yè)，適當(dāng)延長相應(yīng)項目貸款年限，下調(diào)貸款利息。支持生物質(zhì)供熱項目通過綠色債券、政府和社會資本合作(PPP)等方式拓寬融資渠道。鼓勵社會資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，投資清潔取暖項目的技術(shù)研發(fā)。優(yōu)化主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板市場的制度安排，支持符合條件的清潔供暖企業(yè)公開發(fā)行股票并上市，鼓勵已上市企業(yè)通過公開增發(fā)、定向增發(fā)、配股等方式進(jìn)行再融資，支持已上市企業(yè)利用資本市場進(jìn)行并購重組實(shí)現(xiàn)整體上市。鼓勵和支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)(公司)債券、短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)及由證券交易所備案的中小企業(yè)私募債券等多種債務(wù)融資工具，擴(kuò)大融資規(guī)模。

規(guī)范生物柴油上游產(chǎn)業(yè)體系，推行生物柴油摻混實(shí)施試點(diǎn)。加強(qiáng)生物質(zhì)原料管理，規(guī)范上游產(chǎn)業(yè)體系。“地溝油”是生產(chǎn)生物柴油的主要原料之一。目前，地溝油回流餐桌導(dǎo)致食品安全的風(fēng)險問題依然十分嚴(yán)峻，亟待規(guī)范全國各地地溝油收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置及監(jiān)管，建立長效管理機(jī)制，通過地方立法，強(qiáng)制規(guī)范行業(yè)管理，確保地溝油等原料安全流向，為生物柴油生產(chǎn)提供原料保障。推行生物柴油摻混實(shí)施試點(diǎn)。建議參照生物燃料乙醇的推廣經(jīng)驗(yàn)，開展生物柴油試點(diǎn)應(yīng)用推廣。