2003年起，我國風電發展進入規模化階段。本文擬對2003年起集中式陸上風電項目指標、與指標緊密相連的上網電價及電價補貼的歷史沿革進行梳理和分析。
一、集中式陸上風電項目指標的歷史沿革、現狀及后續發展
自2003年起，取得風電項目的開發經營權主要通過兩種方式，分別為特許權方式與核準方式。以核準方式取得風電項目的開發經營權時，又分為有補貼及無補貼兩種方式，分別受限于不同的管理機制。
（一）特許權方式
在2003年以前，我國風電價格成本高、規模有限，風電設備嚴重依賴進口，國產設備的性能有待考驗。在此背景下，為了促進國內風電產業的發展，國家發展改革委組織開展了大型風電特許權示范項目。
2003年9月30日，國家發展改革委為加強風電特許權項目前期工作，建立和健全風電特許權項目前期工作管理機制，發布了《風電特許權項目前期工作管理辦法》（發改能源[2003]1403號，已失效，下稱“《風電特許權辦法》”）。根據《風電特許權辦法》，風電特許權項目是指需通過公開招標選擇投資者建設的風力發電項目。企業通過公開招投標方式取得投資該等風電項目的特許權。中標的特許權人會與政府簽訂特許權協議，該協議會對電價、運營期限、期滿移交等事項進行約定。中標的特許權人作為風電項目的投資者，承擔項目建設和運營的商業風險。
（二）核準方式
1.核準層級
（1）分級核準
2004年7月16日，國務院發布了《關于投資體制改革的決定》（《國發〔2004〕20號》，下稱“《投資體制改革決定》”），并同時發布了《政府核準的投資項目目錄(2004年本) 》（下稱“《政府投資目錄2004》”）。
根據《投資體制改革決定》及《政府投資目錄2004》，總裝機容量5萬千瓦及以上的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。新能源行業通常按照MW計算項目規模，5萬千瓦等于50MW。而就筆者項目經驗而言，風電項目一般均在50MW以上，按此推算這一階段的風電項目大部分由國家發展改革委進行核準，少部分由地方發展改革委核準。
在2004年至2007年，既有特許權方式的風電項目，也有核準方式的風電站項目。2007年后，國家發展改革委不再進行風電特許權招標后，僅有核準方式的風電項目。
2005年7月4日，國家發展改革委發布《關于風電建設管理有關要求的通知》（發改能源[2005]1204號，下稱“《風電建設管理要求》”），重申了風電項目需由發改委核準的要求。
（2）地方發改委核準階段
2013年5月15日， 國務院發布了《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2013〕19號，下稱“《取消下放審批項目決定》”）。根據《取消下放審批項目決定》，企業投資風電站項目核準的審批權限由國家發展改革委下放至地方政府投資主管部門。在《取消下放決定》發布后，部分省市將風電站項目的核準再次下放。自此以后，風電站核準項目的審批權限由省級、或設區的市級或直轄市區級的發展改革委進行核準。同年12月2日發布的《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》亦重申了該等要求。
2.核準指標要求
（1）擬核準計劃管理
2009年以前核準的風電項目，由發改委直接核準后即可并且可享受電價補貼政策。但自2010年起，發改委核準的項目需要同時滿足指標要求才可享受電價補貼。
2010年3月25日，國家能源局發布《關于加強風電開發與電網接入和運行管理協調工作的通知》（國能新能〔2010〕75號，下稱“《開發并網運行協調通知》”）。《開發并網運行協調通知》規定，各省級能源主管部門應當依據國家風電建設技術歸口管理單位評審通過的風電發展規劃，梳理已建、在建和正在開展前期工作的風電項目，核實進度和電網接入工程情況，篩選提出2010年風電開發方案，報國家能源局審核。通過審核的項目，方可享受國家電價補貼政策。
2011年8月25日，為加強風能資源開發管理，規范風電項目建設，國家能源局發布了《風電開發建設管理暫行辦法》（國能新能[2011]285號，下稱“《風電開發建設辦法》”）。《風電開發建設辦法》重申了《開發并網運行協調通知》確立的原則。國務院能源主管部門負責全國風電場工程建設規劃的編制和實施。省級政府能源主管部門根據全國風電場工程建設規劃要求，編制本地區的風電場工程建設規劃與年度開發計劃，報國務院能源主管部門備案。各省（區、市）風電場工程年度開發計劃內的項目經國務院能源主管部門備案后，方可享受國家可再生能源發展基金的電價補貼。
根據上述辦法，國家能源局先后發布了多批風電項目核準計劃，該等風電項目核準計劃中包含了具體的項目信息。
（2）年度開發方案管理
2015年5月15日，國家能源局發布《關于進一步完善風電年度開發方案管理工作的通知》（國能新能〔2015〕163號，下稱“《年度開發方案通知》”）。根據《年度開發方案通知》，后續全國年度開發方案將僅包括各省（區、市）年度建設規模、布局、運行指標和有關管理要求，不再包括具體的項目清單。各省（區、市）年度開發方案根據本省（區、市）風電發展規劃和全國年度開發方案的要求編制，包括項目清單、預計項目核準時間、預計項目投產時間、風電運行指標和對本地電網企業的管理要求。
根據上述通知，在年度開發方案管理階段，國家層面不再把具體的項目清單納入年度開發方案。
（3）競爭方式配置
2018年5月18日，國家能源局發布《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》（國能發新能〔2018〕47號，下稱“《2018年風電建設管理通知》”）。根據《2018年風電建設管理通知》，自該通知發布之日起，尚未印發2018年度風電建設方案的省（自治區、直轄市）新增集中式陸上風電項目應全部通過競爭方式配置和確定上網電價。且自2019年起，各省新增核準的集中式陸上風電項目應全部通過競爭方式配置和確定上網電價。
（三）平價項目
1.示范項目
2017年5月17日，國家能源局綜合司發布《關于開展風電平價上網示范工作的通知》（下稱“《示范項目通知》”）。根據《示范項目通知》，示范項目的建設規模由各省（區、市）、新疆兵團能源主管部門協調電網企業確定，不受年度規模指標的限制。且除風電紅色預警地區外，其他地區不設針對示范項目的額外規模限制。
示范項目的上網電價按當地煤電標桿上網電價執行，并且相關發電量不核發綠色電力證書（下稱“綠證”）。
2.平價上網項目與低價上網項目
2019年1月7日，國家發展改革委與國家能源局發布《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》（發改能源〔2019〕19號，下稱“《平價上網通知》”）。根據《平價上網通知》，平價上網項目與低價上網項目不受年度規模限制，但受限于(1)本省可再生能源建設規劃，(2)符合國家風電發電年度監測預警要求，及(3)電網企業落實接網和消納條件。
與2017年示范項目不同的是，2019年風電平價上網項目和低價上網項目可按國家可再生能源綠色電力證書管理機制和政策獲得可交易的綠證，通過出售綠證獲得收益，獲得一定形式上的補貼。
二、集中式陸上風電項目指標與電價、電價補貼的銜接
（一）特許權招標方式的電價與電價補貼
1.電價
特許權方式風電項目的上網電價不得高于國務院價格主管部門規定的上網電價水平。在特許權方式階段，風電資源的獲取需要通過競爭方式取得，而投標方的風電價格在評判該投標者能否取得風電項目開發權上至關重要。為了取得風電資源，一度出現“價低者得”的現象，特許權方式風電項目的電價核算甚至會低于開發成本。
與此同時，省級發展改革委核準的風電項目，仍采取價格主管部門審批的方式確定上網電價。
2.電價補貼
特許權方式階段，政府承諾執行了固定電量、固定電價模式，因此風電項目公司的收入僅來源于其電價收入，沒有額外的電價補貼。
（二）核準方式的電價與電價補貼
1.審批電價階段
除國家發展改革委在2003年至2007年先后組織的五期風電特許權項目招標外，2006年以前省級發改委審批的風電項目的電價由省級價格主管部門審批確定。
2.政府指導價階段
《可再生能源法》于2005年2月28日發布并于2006年1月11開始實施。《可再生能源法》明確要求可再生能源發電項目的上網電價，由國務院價格主管部門根據不同類型可再生能源發電的特點和不同地區的情況，按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定，并根據可再生能源開發利用技術的發展適時調整。
2006年1月4日，國家發展改革委發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》（發改價格[2006]7號，下稱“《發電價格辦法》”）。根據《發電價格辦法》，風力發電項目的上網電價實行政府指導價，電價標準由國務院價格主管部門按照招標形成的價格確定。實踐中，部分組織了省級風電特許權招標的省市，會參考中標電價核準非特許權項目的電價。沒有組織特許權招標的省市，一般采用具體項目的電價分別核準的方式。
自《發電價格辦法》實施后，即實行風電價格費用分攤制度，風電上網電價高于當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分，通過向電力用戶征收電價附加的方式解決。具體到實行層面而言，風電上網電價在當地脫硫燃煤機組標桿上網電價以內的部分，由當地省級電網負擔；高出部分的電價補貼，通過全國征收的可再生能源電價附加分攤解決。這一電價分攤制度自此延用至今。
3.標桿電價階段
2009年7月1日，為規范風電價格管理，國家發展改革委發布《關于完善風力發電上網電價政策的通知》（發改價格[2009]1906號，下稱“《風電上網電價政策》”）。根據《風電上網電價政策》，按風能資源狀況和工程建設條件，將全國分為四類風能資源區，相應制定風電標桿上網電價。I類資源區、II類資源區、III類資源區與IV類資源區的標桿上網電價（元/kWh）分別為0.51、0.54、0.58與0.61。此后國家發展改革委分別于2014年、2016年、2018年進行了調整。
標桿電價階段繼續實行始自2006年的可再生能源電價補貼模式，可再生能源發電項目上網電價在當地脫硫燃煤機組標桿上網電價以內的部分，由當地省級電網負擔；高出部分，通過電價附加補貼解決。
2011年及2012年，財政部、國家發展改革委及國家能源局先后出臺了《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》（財綜〔2011〕115號）及《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（財建〔2012〕102號），對可再生能源發展基金的征收使用及可再生能源電價附加資金補助的取得進行了詳細規定。自此之后，風電項目的電價補貼按照該等文件進行申請與享受。
4.新指導價階段
2019年5月21日，國家發展改革委發布《關于完善風電上網電價政策的通知》（發改價格〔2019〕882號，下稱“《新風電上網電價政策》”）。《新風電上網》將陸上風電標桿上網電價改為指導價。新核準的集中式陸上風電項目上網電價全部通過競爭方式確定，競爭配置的電價不高于項目所在資源區指導價。
同時，《新風電上網電價政策》還規定了2019年、2020年的指導價并將燃煤機組標桿上網電價作為指導價的下限。
此外，對2018年底之前及2019年1月1日至2020年底前核準的陸上風電項目設定了獲取補貼的并網時限要求；并且明確自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網，國家不再補貼。
一、集中式陸上風電項目指標的歷史沿革、現狀及后續發展
自2003年起，取得風電項目的開發經營權主要通過兩種方式，分別為特許權方式與核準方式。以核準方式取得風電項目的開發經營權時，又分為有補貼及無補貼兩種方式，分別受限于不同的管理機制。
（一）特許權方式
在2003年以前，我國風電價格成本高、規模有限，風電設備嚴重依賴進口，國產設備的性能有待考驗。在此背景下，為了促進國內風電產業的發展，國家發展改革委組織開展了大型風電特許權示范項目。
2003年9月30日，國家發展改革委為加強風電特許權項目前期工作，建立和健全風電特許權項目前期工作管理機制，發布了《風電特許權項目前期工作管理辦法》（發改能源[2003]1403號，已失效，下稱“《風電特許權辦法》”）。根據《風電特許權辦法》，風電特許權項目是指需通過公開招標選擇投資者建設的風力發電項目。企業通過公開招投標方式取得投資該等風電項目的特許權。中標的特許權人會與政府簽訂特許權協議，該協議會對電價、運營期限、期滿移交等事項進行約定。中標的特許權人作為風電項目的投資者，承擔項目建設和運營的商業風險。
（二）核準方式
1.核準層級
（1）分級核準
2004年7月16日，國務院發布了《關于投資體制改革的決定》（《國發〔2004〕20號》，下稱“《投資體制改革決定》”），并同時發布了《政府核準的投資項目目錄(2004年本) 》（下稱“《政府投資目錄2004》”）。
根據《投資體制改革決定》及《政府投資目錄2004》，總裝機容量5萬千瓦及以上的項目由國務院投資主管部門核準，其余項目由地方政府投資主管部門核準。新能源行業通常按照MW計算項目規模，5萬千瓦等于50MW。而就筆者項目經驗而言，風電項目一般均在50MW以上，按此推算這一階段的風電項目大部分由國家發展改革委進行核準，少部分由地方發展改革委核準。
在2004年至2007年，既有特許權方式的風電項目，也有核準方式的風電站項目。2007年后，國家發展改革委不再進行風電特許權招標后，僅有核準方式的風電項目。
2005年7月4日，國家發展改革委發布《關于風電建設管理有關要求的通知》（發改能源[2005]1204號，下稱“《風電建設管理要求》”），重申了風電項目需由發改委核準的要求。
（2）地方發改委核準階段
2013年5月15日， 國務院發布了《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2013〕19號，下稱“《取消下放審批項目決定》”）。根據《取消下放審批項目決定》，企業投資風電站項目核準的審批權限由國家發展改革委下放至地方政府投資主管部門。在《取消下放決定》發布后，部分省市將風電站項目的核準再次下放。自此以后，風電站核準項目的審批權限由省級、或設區的市級或直轄市區級的發展改革委進行核準。同年12月2日發布的《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》亦重申了該等要求。
2.核準指標要求
（1）擬核準計劃管理
2009年以前核準的風電項目，由發改委直接核準后即可并且可享受電價補貼政策。但自2010年起，發改委核準的項目需要同時滿足指標要求才可享受電價補貼。
2010年3月25日，國家能源局發布《關于加強風電開發與電網接入和運行管理協調工作的通知》（國能新能〔2010〕75號，下稱“《開發并網運行協調通知》”）。《開發并網運行協調通知》規定，各省級能源主管部門應當依據國家風電建設技術歸口管理單位評審通過的風電發展規劃，梳理已建、在建和正在開展前期工作的風電項目，核實進度和電網接入工程情況，篩選提出2010年風電開發方案，報國家能源局審核。通過審核的項目，方可享受國家電價補貼政策。
2011年8月25日，為加強風能資源開發管理，規范風電項目建設，國家能源局發布了《風電開發建設管理暫行辦法》（國能新能[2011]285號，下稱“《風電開發建設辦法》”）。《風電開發建設辦法》重申了《開發并網運行協調通知》確立的原則。國務院能源主管部門負責全國風電場工程建設規劃的編制和實施。省級政府能源主管部門根據全國風電場工程建設規劃要求，編制本地區的風電場工程建設規劃與年度開發計劃，報國務院能源主管部門備案。各省（區、市）風電場工程年度開發計劃內的項目經國務院能源主管部門備案后，方可享受國家可再生能源發展基金的電價補貼。
根據上述辦法，國家能源局先后發布了多批風電項目核準計劃，該等風電項目核準計劃中包含了具體的項目信息。
（2）年度開發方案管理
2015年5月15日，國家能源局發布《關于進一步完善風電年度開發方案管理工作的通知》（國能新能〔2015〕163號，下稱“《年度開發方案通知》”）。根據《年度開發方案通知》，后續全國年度開發方案將僅包括各省（區、市）年度建設規模、布局、運行指標和有關管理要求，不再包括具體的項目清單。各省（區、市）年度開發方案根據本省（區、市）風電發展規劃和全國年度開發方案的要求編制，包括項目清單、預計項目核準時間、預計項目投產時間、風電運行指標和對本地電網企業的管理要求。
根據上述通知，在年度開發方案管理階段，國家層面不再把具體的項目清單納入年度開發方案。
（3）競爭方式配置
2018年5月18日，國家能源局發布《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》（國能發新能〔2018〕47號，下稱“《2018年風電建設管理通知》”）。根據《2018年風電建設管理通知》，自該通知發布之日起，尚未印發2018年度風電建設方案的省（自治區、直轄市）新增集中式陸上風電項目應全部通過競爭方式配置和確定上網電價。且自2019年起，各省新增核準的集中式陸上風電項目應全部通過競爭方式配置和確定上網電價。
（三）平價項目
1.示范項目
2017年5月17日，國家能源局綜合司發布《關于開展風電平價上網示范工作的通知》（下稱“《示范項目通知》”）。根據《示范項目通知》，示范項目的建設規模由各省（區、市）、新疆兵團能源主管部門協調電網企業確定，不受年度規模指標的限制。且除風電紅色預警地區外，其他地區不設針對示范項目的額外規模限制。
示范項目的上網電價按當地煤電標桿上網電價執行，并且相關發電量不核發綠色電力證書（下稱“綠證”）。
2.平價上網項目與低價上網項目
2019年1月7日，國家發展改革委與國家能源局發布《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》（發改能源〔2019〕19號，下稱“《平價上網通知》”）。根據《平價上網通知》，平價上網項目與低價上網項目不受年度規模限制，但受限于(1)本省可再生能源建設規劃，(2)符合國家風電發電年度監測預警要求，及(3)電網企業落實接網和消納條件。
與2017年示范項目不同的是，2019年風電平價上網項目和低價上網項目可按國家可再生能源綠色電力證書管理機制和政策獲得可交易的綠證，通過出售綠證獲得收益，獲得一定形式上的補貼。
二、集中式陸上風電項目指標與電價、電價補貼的銜接
（一）特許權招標方式的電價與電價補貼
1.電價
特許權方式風電項目的上網電價不得高于國務院價格主管部門規定的上網電價水平。在特許權方式階段，風電資源的獲取需要通過競爭方式取得，而投標方的風電價格在評判該投標者能否取得風電項目開發權上至關重要。為了取得風電資源，一度出現“價低者得”的現象，特許權方式風電項目的電價核算甚至會低于開發成本。
與此同時，省級發展改革委核準的風電項目，仍采取價格主管部門審批的方式確定上網電價。
2.電價補貼
特許權方式階段，政府承諾執行了固定電量、固定電價模式，因此風電項目公司的收入僅來源于其電價收入，沒有額外的電價補貼。
（二）核準方式的電價與電價補貼
1.審批電價階段
除國家發展改革委在2003年至2007年先后組織的五期風電特許權項目招標外，2006年以前省級發改委審批的風電項目的電價由省級價格主管部門審批確定。
2.政府指導價階段
《可再生能源法》于2005年2月28日發布并于2006年1月11開始實施。《可再生能源法》明確要求可再生能源發電項目的上網電價，由國務院價格主管部門根據不同類型可再生能源發電的特點和不同地區的情況，按照有利于促進可再生能源開發利用和經濟合理的原則確定，并根據可再生能源開發利用技術的發展適時調整。
2006年1月4日，國家發展改革委發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》（發改價格[2006]7號，下稱“《發電價格辦法》”）。根據《發電價格辦法》，風力發電項目的上網電價實行政府指導價，電價標準由國務院價格主管部門按照招標形成的價格確定。實踐中，部分組織了省級風電特許權招標的省市，會參考中標電價核準非特許權項目的電價。沒有組織特許權招標的省市，一般采用具體項目的電價分別核準的方式。
自《發電價格辦法》實施后，即實行風電價格費用分攤制度，風電上網電價高于當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分，通過向電力用戶征收電價附加的方式解決。具體到實行層面而言，風電上網電價在當地脫硫燃煤機組標桿上網電價以內的部分，由當地省級電網負擔；高出部分的電價補貼，通過全國征收的可再生能源電價附加分攤解決。這一電價分攤制度自此延用至今。
3.標桿電價階段
2009年7月1日，為規范風電價格管理，國家發展改革委發布《關于完善風力發電上網電價政策的通知》（發改價格[2009]1906號，下稱“《風電上網電價政策》”）。根據《風電上網電價政策》，按風能資源狀況和工程建設條件，將全國分為四類風能資源區，相應制定風電標桿上網電價。I類資源區、II類資源區、III類資源區與IV類資源區的標桿上網電價（元/kWh）分別為0.51、0.54、0.58與0.61。此后國家發展改革委分別于2014年、2016年、2018年進行了調整。
標桿電價階段繼續實行始自2006年的可再生能源電價補貼模式，可再生能源發電項目上網電價在當地脫硫燃煤機組標桿上網電價以內的部分，由當地省級電網負擔；高出部分，通過電價附加補貼解決。
2011年及2012年，財政部、國家發展改革委及國家能源局先后出臺了《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》（財綜〔2011〕115號）及《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（財建〔2012〕102號），對可再生能源發展基金的征收使用及可再生能源電價附加資金補助的取得進行了詳細規定。自此之后，風電項目的電價補貼按照該等文件進行申請與享受。
4.新指導價階段
2019年5月21日，國家發展改革委發布《關于完善風電上網電價政策的通知》（發改價格〔2019〕882號，下稱“《新風電上網電價政策》”）。《新風電上網》將陸上風電標桿上網電價改為指導價。新核準的集中式陸上風電項目上網電價全部通過競爭方式確定，競爭配置的電價不高于項目所在資源區指導價。
同時，《新風電上網電價政策》還規定了2019年、2020年的指導價并將燃煤機組標桿上網電價作為指導價的下限。
此外，對2018年底之前及2019年1月1日至2020年底前核準的陸上風電項目設定了獲取補貼的并網時限要求；并且明確自2021年1月1日開始，新核準的陸上風電項目全面實現平價上網，國家不再補貼。
