符合大型核電廠建設要求的廠址資源非常有限，屬于十分難得的戰(zhàn)略資源，而我國目前僅有43個核電項目廠址完成初步可行性研究報告審查，且大部分廠址的保護工作面臨人力和經濟成本與日俱增、地方政府調整產業(yè)規(guī)劃導致廠址另作他用等問題，核電的可持續(xù)發(fā)展深受影響。
圖為現中核電分布狀況
核電，國之重器，目前卻正面臨“無處棲身”的隱憂。
“核電站廠址保護得有人、有資金，保證廠址不被破壞或另作他用，還得有地方政府和周邊居民的長期支持。但時間一長，項目職工留不住了，地方和居民也動搖了，有些廠址只是‘兩個人一只狗’長期駐守，有些廠址則正面臨被破壞的風險，有的甚至已經被征用和破壞了。”沿海某核電項目負責人向記者直言。
核電建設對地理位置、地質條件、水文狀況、人口密度等因素要求高，所以我國能夠建設核電站的廠址少之又少。據了解，從上世紀90年代到本世紀初，我國共有43個核電項目廠址初步可行性研究報告通過審查。如果這些稀缺資源遭到破壞，“國之重器”將無棲身之處，而這正是我國核電可持續(xù)發(fā)展面臨的嚴峻問題。
“我國核電廠址資源保護迫在眉睫，刻不容緩。”在剛剛結束的全國兩會上，全國政協(xié)委員、國家電投國核工程公司總經理王明彈發(fā)出呼吁。
廠址保護難度與日俱增
“保護好稀缺的核電廠址資源，要克服來自各個方面的困難和障礙。這是廠址保護與外界環(huán)境不斷變化之間的一場博弈。”過去10年，先后作為兩個內陸核電項目負責人，江西核電有限公司(以下簡稱“江西核電”)總經理袁毅親歷了廠址保護之難，“離項目正式啟動建設日期越遠，廠址保護遇到的現實問題就越多，保護起來就越難。”
據了解，在已完成初步可行性研究報告審查的43個項目中，內陸核電項目占到30個，分布在遼寧、吉林、安徽、河南、四川以及重慶等8個省市，其余在沿海省市。而截至目前，承載了44臺運行機組和13臺在建機組的13個核電基地均位于沿海，大部分內陸和沿海廠址保護工作均面臨不小風險，其中，內陸廠址尤甚。
近年來，城鎮(zhèn)化進程加快，但核電建設長期停滯，難以帶動地方乃至區(qū)域發(fā)展，地方政府勢必轉而選擇發(fā)展其他產業(yè)，進而對核電廠址保護形成沖擊。尤其是面對長時間的保護需求，地方政府很難堅守核電規(guī)劃不變，部分沿海地區(qū)甚至考慮在核電廠址優(yōu)先規(guī)劃建設其他工業(yè)項目。
在此背景下，我國于2018年1月開始實施核安全管理基本制度的頂層法律——《核安全法》。其中第二十一條明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當對國家規(guī)劃確定的核動力廠等重要核設施的廠址予以保護，在規(guī)劃期內不得變更廠址用途，并提出了具體要求：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當在核動力廠等重要核設施周圍劃定規(guī)劃限制區(qū)，經國務院核安全監(jiān)督管理部門同意后實施;禁止在規(guī)劃限制區(qū)內建設可能威脅核設施安全的易燃、易爆、腐蝕性物品的生產、貯存設施以及人口密集場所。
對此，中國核能行業(yè)協(xié)會專家委員會常務副主任趙成昆說，包括核電廠址在內的核設施廠址篩選有明確且嚴格的安全標準和要求，除了要考慮地理位置、地震、地質、水文等自然因素外，還要考慮人口密度、廢物排放、應急撤離等社會因素。“總體分析，國內廠址資源有限，必須提前做好儲備和保護工作，以免廠址因環(huán)境發(fā)生改變或遭破壞而無法開發(fā)利用。”
在此之前，國家發(fā)改委、國家能源局2016年印發(fā)的《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃(2016-2020 年)》也曾明確要求，深入開展內陸核電研究論證和前期準備工作，認真做好核電廠址資源保護工作;2017年，中國工程院在《推動能源生產和消費的支撐與保障》研究成果中指出，核電廠址資源是中國可持續(xù)發(fā)展核電并達到一定規(guī)模的主要制約因素之一，一方面應開發(fā)對核電廠址要求相對較寬松的核電新技術，另一方面要特別強調核電廠址資源的保護與開發(fā)。
“從長遠考慮，保護核電廠址，是為核電未來規(guī)模化發(fā)展，以及在能源結構調整中發(fā)揮作用作戰(zhàn)略性儲備。”一位長期從事核電政策研究的業(yè)內人士說道。
中電聯(lián)日前發(fā)布的《中國電力工業(yè)現狀與展望(2019)》(以下簡稱《展望》)明確提出，要實現2030年核電裝機達到1.37億千瓦的建議目標，從2020年到2030年，每年需投運6—8臺機組。
有鑒于此，《展望》在提出“抓緊啟動東部沿海地區(qū)三代核電項目，適時啟動內陸三代核電項目，實現核電的合理布局和可持續(xù)均衡發(fā)展”的同時，也明確提出“加強重點核電廠址開發(fā)與保護，明確廠址開發(fā)與保護的主體責任，確保核電廠址可用、夠用”。
廠址長期保護與地方短期發(fā)展不相容
據了解，2008年，國家曾批準湖南、湖北和江西開展內陸核電前期工作，但自2011年項目擱淺至今，員工陸續(xù)離職，目前只有少部分人員留守現場保護廠址。此外，一些擬建待建的沿海核電項目也面臨養(yǎng)人難、保護性投入少的問題。
“有些長期停滯的儲備廠址，員工積極性大打折扣，大量人才跳槽，甚至有的廠址只剩下零星幾個人。”趙成昆說，“尤其是員工工資、日常開銷、學習培訓、公眾溝通和科普等，每年都是筆巨大的開支。”
對于開支問題，某內陸核電項目負責人深有感觸：“核電企業(yè)難以統(tǒng)籌前期工作安排，財務費用與管理費用居高不下，廠址保護經濟壓力日益增加。此外，廠址附近區(qū)域條件變化，如輸電通道、取排水口位置等，可能增加后續(xù)論證工作的難度，項目開發(fā)成本會隨之攀升。”
袁毅說：“時間越長，隨著地方經濟的發(fā)展，廠址周邊環(huán)境也存在不斷變化的風險，給后續(xù)論證工作增加難度，甚至可能對國家稀缺的核電廠址資源產生破壞。”
趙成昆進一步指出，核電項目選址嚴格，以致選址所在地區(qū)的環(huán)境承載力有限，如果項目落地，其他工業(yè)項目審批就只能暫緩，地方的短期發(fā)展就會受影響。“地方政府幾年一換 屆，等待的耐心有限，對核電發(fā)展、核電廠址保護的規(guī)劃、認知難免會發(fā)生變化。”
對此，袁毅說：“隨著長江經濟帶、中部地區(qū)崛起等國家重大戰(zhàn)略的深入推進，中部地區(qū)作為承載東南部產業(yè)轉移的核心區(qū)域，經濟增速迅猛，能源需求快速增長。核電對于一次能源資源稟賦較差、電力裝機不足的內陸省份而言具有重要現實意義，相應的廠址保護也由此變得十分關鍵。”
一味限制不如開發(fā)性保護
傳統(tǒng)的核電廠址保護對規(guī)劃限制區(qū)(5km)范圍內的新建、擴建、遷入等予以強制限制。對前期工作耗時較長的項目，尤其是內陸項目，袁毅認為，以限制為主的保護措施效果未必最佳。“結合地方區(qū)域發(fā)展，要實現廠址的有效保護，迫切需要核電企業(yè)創(chuàng)新方式方法，合理進行開發(fā)性廠址保護，推動地方與核電企業(yè)共同發(fā)展。”
江西核電在內的一些核電企業(yè)，已經在探索開發(fā)性廠址保護。“開發(fā)性核電廠址保護的側重點在于開發(fā)，即在不影響核電廠址條件的基礎上，通過在規(guī)劃廠址內開發(fā)光伏發(fā)電、風電等優(yōu)質產業(yè)項目等，提升核電開發(fā)企業(yè)在當地的影響力和發(fā)展能力，以達到開發(fā)與保護并重的效果，最終保證核電廠址的長久保護。這樣一來，核電廠址保護及前期工作也更易得到地方政府和民眾的支持。”袁毅分享了江西核電的嘗試。
據了解，江西核電利用彭澤核電廠址二期部分場地，已建成20.89MW的移動式光伏電站，并在廠址周圍規(guī)劃開發(fā)建設了分散式風電等優(yōu)質項目。此外，中核浙能、國家電投湖南核電、中核遼寧核電等核電企業(yè)也在核電廠址中尚未進行工程建設的區(qū)域開發(fā)了新能源項目。
專家提出，目前真正的稀缺性廠址到底有多少?20年前初選的所有廠址，都得到保護了嗎?
趙成昆認為，隨著時間推移，地方經濟社會的發(fā)展都發(fā)生了變化，早期篩選的一些廠址可能已不再具備條件。“建議以國家為主導，各地結合自身能源稟賦和現實需求，精準規(guī)劃選擇核電廠址。”
趙成昆還表示，廠址保護是長期工作，國家應盡早明確地方政府的責任，將核電發(fā)展列入長期戰(zhàn)略規(guī)劃，保證優(yōu)質廠址資源不被破壞。
近年來，一些西部省區(qū)也明確提出了發(fā)展核電的意愿。例如青海省明確，要利用“十三五”后兩年積極開展研究，做好規(guī)劃、踏勘選址等前期工作;寧夏也公開表示，將根據國家核電發(fā)展政策，積極推進核電項目廠址普選論證及保護工作。
“核電建設要根據需求來驅動，哪個地方有需求、有條件，就可以規(guī)劃。”中國工程院院士葉奇蓁表示，“我國的廠址非常稀缺，國家也進行了相關規(guī)劃，堅決不能另作他用，對于已經做了前期準備的廠址，還要多與民眾進行溝通，以便更好地保護好廠址，為核電未來發(fā)展打好基礎。”
評論：戰(zhàn)略性稀缺資源保護耽誤不得
廠址是核電項目落地的基礎保障，也是確保核電安全的關鍵前提。不同于其他工業(yè)項目，核電站廠址必須滿足嚴苛的安全標準，因此，從上世紀90年代至今，全國范圍內通過初步可行性研究報告審查的廠址僅有40多個，其稀缺性不言而喻。然而，近年來，隨著我國核電發(fā)展節(jié)奏放緩，以及城鎮(zhèn)化建設的推進，核電廠址面臨被破壞、另作他用、保護性投入不足等現實問題。作為戰(zhàn)略性新興產業(yè)和“國之重器”，核電在促進能源轉型、構建現代清潔能源體系中將發(fā)揮重要作用，保護好稀缺的核電廠址耽誤不得。
核電廠址保護有章可循且有法可依。我國于1991年實施的《核電廠廠址選擇安全規(guī)定》即明確，核電廠址選擇的主要目的，是保護公眾和環(huán)境免受放射性事故所引起的過量輻射影響。因此，廠址選擇的首要考慮是核安全。生態(tài)環(huán)境部2015年發(fā)布的《關于加強核電廠址保護和規(guī)范前期施工準備工作的通知》指出，核電廠址是稀缺資源，核電企業(yè)和地方政府應加強核電廠址保護，避免廠址周圍環(huán)境發(fā)生大的變化，影響未來廠址的評價工作。而2018年1月開始實施的《核安全法》也規(guī)定，地方政府應當對國家規(guī)劃確定的核動力廠等重要核設施的廠址予以保護，在規(guī)劃期內不得變更廠址用途。
追根溯源，廠址保護的根本出發(fā)點，是為了核電的可持續(xù)發(fā)展。
從構建清潔低碳、安全高效的能源體系看，核電能量密度大且不排放溫室氣體，在保證安全的前提下，其作為基礎負荷電源，可以大規(guī)模代替化石能源，并提供穩(wěn)定可靠電力，是推進能源生產和消費革命的優(yōu)選能源之一。
從中長期發(fā)展空間看，截至目前，我國在運核電裝機容量4464.5 萬千瓦，在建容量 1403萬千瓦，要實現業(yè)內普遍預計的2030年核電裝機達到1.2—1.5億千瓦裝機目標，每年需新開工建設8 臺左右百萬千瓦級核電機組。但截至2018年，我國核電裝機和發(fā)電量在總發(fā)電裝機和總發(fā)電量中的占比分別僅為2.4%、4.2%，這兩個數據遠低于世界平均水平，可以說核電后續(xù)發(fā)展擁有可預期的巨大空間。
所以，基于核電產業(yè)規(guī)模化發(fā)展的前景和空間，必須認真考慮廠址保護問題。
在規(guī)劃層面，國家已有立法和規(guī)章，但難在具體落實，尤其地方政府對核電發(fā)展心生動搖，缺失更具體的配套規(guī)劃，無法從制度上保障廠址資源安全，很容易將廠址資源另作他用;同時，廠址保護主體目前以企業(yè)為主，面對長時間的人力、物力和資金投入，難免因“耗不起”而失去信心，在投入上捉襟見肘。在協(xié)調層面，國家、地方政府和企業(yè)，尚未形成統(tǒng)一共識，更沒有一體化的保護機制，往往是國家文件出臺后束之高閣，地方政府幾經換 屆，早已“顧不上”廠址安不安全，而企業(yè)一旦遇到破壞廠址的行為，無法單方面勸阻和制止。
作為戰(zhàn)略性稀缺資源，核電廠址不可替代、不可復制，一定程度上更不可再生，一旦破壞，我國可持續(xù)發(fā)展核電并達到一定規(guī)模將受到嚴重制約。這一點，中國工程院早在2017年就已拉響警鐘，今年的全國兩會上，來自核電行業(yè)的代表委員也發(fā)出同樣的疾呼。從國家能源轉型、大力發(fā)展清潔能源產業(yè)的角度出發(fā)，核電要實現長遠發(fā)展，要發(fā)揮自身優(yōu)勢，廠址保護必須超前規(guī)劃、超前落實、超前防范，莫等破壞后再痛心扼腕。
