過去幾年，有些地方為了讓空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，或?yàn)榱藨?yīng)付督察，簡單化地采取“一刀切”，對企業(yè)一關(guān)了之。今后這一備受詬病的環(huán)境治理模式將得到轉(zhuǎn)變。
3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提到，要改革創(chuàng)新環(huán)境治理方式，對需要達(dá)標(biāo)整改的企業(yè)“給予合理過渡期，避免處置措施簡單粗暴、一關(guān)了之。”對高污染、高排放的企業(yè)而言，這無疑是劑定心丸。
不過公眾更關(guān)心的是，保護(hù)了企業(yè)以后，當(dāng)前的環(huán)保監(jiān)管力量還能繼續(xù)保障藍(lán)天嗎?
在依然嚴(yán)峻的治霾形勢下，企業(yè)能拿穩(wěn)這塊“免死金牌”嗎?
環(huán)保避免“一刀切”
政府工作報(bào)告提出，企業(yè)作為污染防治主體，必須依法履行環(huán)保責(zé)任。改革創(chuàng)新環(huán)境治理方式，對企業(yè)既依法依規(guī)監(jiān)管，又重視合理訴求、加強(qiáng)幫扶指導(dǎo)，對需要達(dá)標(biāo)整改的給予合理過渡期，避免處置措施簡單粗暴、一關(guān)了之。企業(yè)有內(nèi)在動力和外部壓力，污染防治一定能取得更大成效。
在近幾年的政府工作報(bào)告中，這是首次提出環(huán)境治理要避免對企業(yè)處置措施簡單粗暴、一關(guān)了之。
公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，過去兩三年的環(huán)境嚴(yán)管時(shí)期，環(huán)境保護(hù)取得了很多進(jìn)展，但有一些地區(qū)也出現(xiàn)了簡單粗暴、“一刀切”的情況。現(xiàn)在面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，在穩(wěn)增長的形勢下，會更多地關(guān)注到對企業(yè)的監(jiān)管方式的調(diào)整。
保爾森基金會北京代表處執(zhí)行主任莫爭春表示，這一政策走向在預(yù)料之內(nèi)。每一項(xiàng)公共政策的出臺都會是不同利益訴求的折衷。當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢較好的時(shí)候，希望提高生活質(zhì)量和環(huán)境品質(zhì)的訴求比較容易得到回應(yīng)。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，持續(xù)加大環(huán)保壓力可能就出現(xiàn)顧慮。
“當(dāng)下，不少地方政府依然習(xí)慣性地把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在對立面，在經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型方面缺乏合適的思路和路徑，無法把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在統(tǒng)一面上，實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的理念。”莫爭春說。
國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任柴發(fā)合并不認(rèn)為給予企業(yè)合理過渡期是出于經(jīng)濟(jì)下行的原因。柴發(fā)合說，不“一刀切”也意味著，會對不同的企業(yè)要采取不同的管控措施和治理要求。
國家層面從去年開始注意到了環(huán)保“一刀切”現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境部2018年6月制定的《禁止環(huán)保“一刀切”工作意見》指出，各地在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)法中，嚴(yán)格禁止“一律關(guān)停”“先停再說”等敷衍應(yīng)對做法，堅(jiān)決避免以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為借口緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡單粗暴行為。
在莫爭春看來，“一刀切”往往是當(dāng)環(huán)保政策從國家層面?zhèn)鬟f到省、市、縣的過程中，地方在執(zhí)行層面對政策理解出現(xiàn)偏差，并采取簡單粗暴的方式所導(dǎo)致的。尤其當(dāng)環(huán)保督察顯示威力后，因擔(dān)心一票否決導(dǎo)致丟掉烏紗帽，有些地方官員可能就采取寧可錯殺一千，也不放過一個的態(tài)度，從而在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)執(zhí)法擴(kuò)大化和“一刀切”的現(xiàn)象。
創(chuàng)新環(huán)境治理模式意味著對過去環(huán)保“一刀切”模式的改進(jìn)。創(chuàng)藍(lán)清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興表示，環(huán)境治理模式將更加強(qiáng)調(diào)精細(xì)化管理，由于各地的污染來源都不盡相同，治理手段也應(yīng)當(dāng)差異化。他認(rèn)為，未來會逐步過渡到以城市為單位的政策制定和政策執(zhí)行的模式，要結(jié)合本市的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)戰(zhàn)略對污染企業(yè)提出明確的要求，以企業(yè)的環(huán)境績效為依據(jù)，不僅要限制污染企業(yè)，還要鼓勵和獎勵環(huán)境績效優(yōu)秀的企業(yè)。過去，地方往往以行業(yè)特點(diǎn)作作為對企業(yè)關(guān)停、限產(chǎn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而在精細(xì)化的環(huán)境治理模式下，將更多地基于企業(yè)的個體表現(xiàn)，“不再說是‘高污染行業(yè)’，而是‘高污染企業(yè)’。”
保護(hù)了企業(yè)，怎么保障藍(lán)天?
馬軍認(rèn)為，給企業(yè)合理過渡期，在原則上是正確的，關(guān)鍵在于，實(shí)踐當(dāng)中會對監(jiān)管能力提出很大的考驗(yàn)，因?yàn)?ldquo;一刀切”是比較容易的，如果要是給與它一個整改期，協(xié)助它改善，對地方的環(huán)境監(jiān)管能力是一個考驗(yàn)，對地方治理決心也是考驗(yàn)，因?yàn)榈胤綍Ｗo(hù)一些有利于GDP貢獻(xiàn)的污染企業(yè)。
馬軍的擔(dān)憂不無道理。華北一位地級市環(huán)保局長向《財(cái)經(jīng)》記者坦言，看過政府工作報(bào)告后，他感到壓力很大。他認(rèn)為，給企業(yè)過渡期會成為地方環(huán)保工作的掣肘，過去企業(yè)是環(huán)保責(zé)任主體，必須依法依規(guī)履行主體責(zé)任，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，可以讓它關(guān)停了治理，但現(xiàn)在不能那么做了，要給他合理過渡期，避免處置措施簡單粗暴、一關(guān)了之。企業(yè)相當(dāng)于拿到了一塊“免死金牌”，但對地方環(huán)保來說，大大增加了監(jiān)管難度。
“我們要完成環(huán)境部和省委省政府的減排指標(biāo)，完不成要追責(zé)問責(zé)，首先追的就是環(huán)保局長的責(zé)，但是企業(yè)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)又不能采取措施。”這名環(huán)保局長說。
除增加了地方環(huán)保部門的壓力外，政策能否有效落地尚有待于進(jìn)一步的文件出臺。柴發(fā)合表示，關(guān)于企業(yè)具體如何整治、整治多少時(shí)間，后面需要出臺政策解釋。
“對企業(yè)不能‘一管就死’，也不能走向‘一放就亂’的另一個極端。”馬軍告訴《財(cái)經(jīng)》記者，去年10月份以來，秋冬季就沒有再執(zhí)行之前那樣嚴(yán)格的停限產(chǎn)政策。這在天氣上也有所體現(xiàn)。近期出現(xiàn)的污染反彈情況就是一個提醒。
3月3日，在兩會的第一場“部長通道”上，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰表示，當(dāng)前污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)面臨的困難和問題還不少，北京這幾天的霧霾污染天氣就足以說明這一點(diǎn)。“我們生態(tài)環(huán)境部也深感責(zé)任重大，可以說是壓力山大，天天神經(jīng)緊繃，時(shí)時(shí)心中忐忑，絕不敢有絲毫、半點(diǎn)懈怠和馬虎”。
馬軍所在機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)了高排放企業(yè)的產(chǎn)量變化和環(huán)境表現(xiàn)，包括它們是否出現(xiàn)環(huán)境違規(guī)被處罰、監(jiān)測超標(biāo)排放的情況。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，河北鋼鐵產(chǎn)量、山西焦化行業(yè)產(chǎn)量從去年秋季以來均有較大反彈，產(chǎn)量反彈的企業(yè)中，也包含了一些出現(xiàn)污染問題的，“這顯然是不符合精準(zhǔn)化管理要求的。”
那么，如何對為數(shù)眾多的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管?專家認(rèn)為，目前，在環(huán)境成本沒有內(nèi)化成企業(yè)成本的前提下，企業(yè)的內(nèi)生動力是很差的，只能靠企業(yè)的良心。真正釜底抽薪地解決環(huán)境問題，從源頭解決環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問題，就需要使用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，也就是將環(huán)境成本納入企業(yè)和個人消費(fèi)者的行為決策函數(shù)里。
解洪興指出，精細(xì)化的環(huán)境治理模式需要和許可證改革相結(jié)合。排污許可證是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門發(fā)放的允許排污單位排放一定數(shù)量污染物的憑證。排污許可證詳細(xì)地記錄著企業(yè)的排污要求、排污數(shù)據(jù)，政府以許可證為依托對企業(yè)提出定制化的要求并進(jìn)行核查。
馬軍認(rèn)為，從環(huán)境信息公開到綠色供應(yīng)鏈，再到綠色金融，都可以輔助到新的環(huán)境治理模式。
“監(jiān)管不能放松，一關(guān)了之也不對，重要的是，需要充分地把執(zhí)法信息披露出來，讓企業(yè)一處違法、處處受限。這個處處受限不是說把它一棍子打死，而是說有相應(yīng)的流程、平臺、方式能夠協(xié)助它開展整改、確認(rèn)，形成良性循環(huán)。真正應(yīng)該關(guān)掉的是害群之馬。”馬軍說。
如何讓氮氧化物排放量下降3%?
政府工作報(bào)告兩度提及“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。李克強(qiáng)表示，污染防治要聚焦打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等重點(diǎn)任務(wù)。在講到該如何推進(jìn)污染防治時(shí)，他又提到了“鞏固擴(kuò)大藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)成果”。
清楚城市的排放源在哪里，是制定減排政策和措施的重要依據(jù)。2017年4月以來，中國開展了大氣重污染成因與治理攻關(guān)項(xiàng)目，歷時(shí)兩年，目前已基本弄清了京津冀及周邊地區(qū)大氣重污染的成因。
根據(jù)國家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心3月3日發(fā)布的研究結(jié)果，京津冀硝酸鹽區(qū)域性污染十分突出，硝酸鹽絕對濃度和占比大幅度超過硫酸鹽，成為PM2.5中最主要的二次無機(jī)組分，其濃度快速上升已成為PM2.5爆發(fā)式增長的關(guān)鍵因素之一。
硝酸鹽主要是燃煤等各類化石能源燃燒排放的氮氧化物在空氣中氧化所致，因此控制硝酸鹽就要控制氮氧化物排放，相應(yīng)的控制重點(diǎn)是機(jī)動車尾氣排放、電力、鋼鐵、鍋爐。具體指標(biāo)方面，李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)表示，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點(diǎn)地區(qū)細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度繼續(xù)下降。能源基金會環(huán)境管理項(xiàng)目主任劉欣表示，有數(shù)據(jù)顯示，“大氣十條”實(shí)施期間，京津冀及周邊地區(qū)各市在PM2.5和二氧化硫濃度全面下降的同時(shí)，二氧化氮在相當(dāng)一部分的城市出現(xiàn)反彈，距離二氧化氮環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)40ug/m3越來越遠(yuǎn)，這表明受機(jī)動車保有量和化石能源消耗總量的增加，部分地區(qū)氮氧化物排放總量有所增加。劉欣建議了幾個之后可能的治理方向。一是需要結(jié)合空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃，制定氮氧化物控制策略，明確氮氧化物來源，排放清單，制定二氧化氮改善目標(biāo)以及對應(yīng)的氮氧化物排放削減指標(biāo)，并將任務(wù)目標(biāo)分解到生產(chǎn)和生活各相關(guān)行業(yè)組織實(shí)施;二是在能源結(jié)構(gòu)上，大力實(shí)施可再生能源戰(zhàn)略，制定實(shí)施控制燃煤等化石燃料消耗量的有關(guān)政策措施，并盡快制定實(shí)施推廣可再生能源使用的相關(guān)政策機(jī)制，從源頭降低氮氧化物產(chǎn)生量;三是在工業(yè)結(jié)構(gòu)上，嚴(yán)禁新增鋼鐵、焦化等兩高行業(yè)產(chǎn)能，在鋼鐵、建材、有色、火電、焦化、鑄造等重點(diǎn)行業(yè)及燃煤鍋爐全面實(shí)施特別排放限值，推廣天然氣鍋爐等燃燒設(shè)施低氮改造;四是在交通結(jié)構(gòu)上，加速部署推廣公交客運(yùn)、鐵路貨運(yùn)、零排放低排放機(jī)動車等清潔交通戰(zhàn)略。
